Окрема думка
судді Великої Палати Верховного Суду Пророка В. В.
справа № 9901/276/20(провадження № 11-359заі20)
16 грудня 2020 року
м. Київ
Велика Палата Верхового Суду розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом Переяславської міської радидо Верховної Ради України про визнання постанови протиправною та нечинною в частині, за апеляційною скаргою Переяславської міської ради на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року і постановою від 16 грудня 2020 року апеляційну скаргу залишила без задоволення, а оскаржувану - без змін.
Водночас із рішенням Великої Палати Верхового Суду не повністю погодитися з огляду на таке.
1. Велика Палата Верховного Суду, залишаючи апеляційну скаргу Переяславської міської ради без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін, погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
1.1. Свою позицію Велика Палата Верховного Суду обґрунтувала тим, що Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
1.2. Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
1.3. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 у справі № 1-6/2002 повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.
1.4. У Рішенні Конституційного Суду України від 14 жовтня 2003 року № 16?рп/2003 у справі №1-21/2003 визначено, що основною формою діяльності Верховної Ради України є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.
1.5. Під терміном «рішення» Верховної Ради України, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.
1.6. Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною Радою України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.
1.7. Конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому Верховної Ради України не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.
1.8. Зважаючи на конституційний статус Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади, її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізаціїї її повноважень у сфері конституційних правовідносин.
1.9. Положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статті 5, статті 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тількі ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Верховної Ради України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, у яких Верховна Рада України реалізує свої владні (управлінські) функції.
1.10. У пункті 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 зазначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
1.11. Підсумовуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що оскільки Переяславська міська рада оскаржує Постанови Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» з підстав її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірка оскаржуваної Постанови Верховної Ради України не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.
1.12. Отже, Велика Палата Верховного Суду, відмовивши у задоволенні апеляційної скарги, фактично вказала Переяславській міській раді, що спір у цій справі є об`єктом судового конституційного контролю та має вирішуватися Конституційним Судом України.
2. Проте Закон України «Про Конституційний Суд України», яким, зокрема, визначені порядок організації та діяльності Конституційного Суду України, підстави і порядок звернення до нього, процедуру розгляду ним справ і виконання його рішень, має вичерпний перелік суб`єктів права на конституційне подання.
3. Пунктом 1 частини першої статті 51 Закону України «Про Конституційний Суд України» визначено, що конституційним поданням є подане до Суду письмове клопотання щодо визнання акта (його окремих положень) неконституційним.
4. Статтею 52 Закону України «Про Конституційний Суд України» встановлено вичерпний перелік суб`єктів права на конституційне подання, а саме: Президент України, щонайменше сорок п`ять народних депутатів України, Верховний Суд, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховна Рада Автономної Республіки Крим.
5. Отже, Переяславська міська рада як орган місцевого самоврядування позбавлена можливості звернутися до Конституційного Суду України з конституційним поданням, відтак і вирішити спір у цій справі в порядку судового конституційного контролю.
6. Разом із цим за приписами статті 55 та частини третьої статті 125 Конституції Україникожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
7. Пунктом першим частини першої статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
8. Частиною третьою цієї ж статті визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
9. Також відповідно до статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні здійснюється, зокрема, на принципі судового захисту прав місцевого самоврядування.
10. Система місцевого самоврядування включає, зокрема, міську раду (частина перша статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
11. Частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
12. Територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межа