ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 січня 2021 року
м. Київ
Справа № 757/44631/19-ц
Провадження № 14-171цс20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ситнік О. М.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Верховної Ради України на постанову Київського апеляційного суду від 28 січня 2020 року у складі колегії суддів Пікуль А. А., Гаращенка Д. Р., Невідомої Т. О.,
у цивільній справі за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України, Верховної Ради України про відшкодування шкоди та
ВСТАНОВИЛА:
У серпні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з указаним позовом, у якому просив:
- стягнути з Державного бюджету України на відшкодування майнової шкоди, завданої органом державної влади - Верховною Радою України, 1 660 047 грн 24 коп. через зобов`язання Державної казначейської служби України списати вказані кошти зі спеціально визначеного для цього рахунку Державного бюджету України на відшкодування шкоди, завданої органами державної влади чи службовими особами;
- стягнути з Державного бюджету України на відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади - Верховною Радою України, 1 000 000 грн 00 коп. через зобов`язання Державної казначейської служби України списати вказані кошти зі спеціально визначеного для цього рахунку Державного бюджету України для відшкодування шкоди, завданої органами державної влади чи службовими особами.
Короткий зміст позовних вимог
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 07 травня 2018 року рішенням Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду задоволено його позов до Верховної Ради України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Вища рада правосуддя, та визнано незаконною і скасовано Постанову Верховної Ради України від 29 вересня 2016 року № 1616-VIII про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Вищого господарського суду України у зв`язку з порушенням присяги судді.
26 лютого 2019 року постановою Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу Верховної Ради України залишено без задоволення, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07 травня 2018 року - без змін.
ОСОБА_1 у позові вказував, що йому завдано матеріальну і моральну шкоду в результаті прийняття Верховною Радою України постанови про звільнення з посади судді. Зокрема, при обрахуванні розміру шкоди він ураховував право на отримання відшкодування у розмірі неотриманої суддівської винагороди, неотриманої компенсації за невикористану щорічну оплачувану відпустку, неотриманої допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу, неотриманої компенсації за невикористану додаткову відпустку за період із 07 жовтня 2016 року по 02 серпня 2019 року на загальну суму 1 660 047 грн 24 коп.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
21 листопада 2019 року ухвалою Печерського районного суду міста Києва задоволено заяву представника Верховної Ради України Шумар В. Ю. про закриття провадження у справі.
Закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної казначейської служби України, Верховної Ради України про відшкодування шкоди.
Роз`яснено ОСОБА_1 право на звернення з позовом у порядку адміністративного судочинства.
Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що питання, пов`язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням), регулюються спеціальними нормативно-правовими актами. У цій справі таким спеціальним нормативно-правовим актом є Закон України "Про судоустрій та статус суддів", який визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.
Предметом спору в цій справі є стягнення збитків у вигляді неотриманої суддівської винагороди, неотриманої компенсації за невикористану щорічну оплачувану відпустку, неотриманої допомоги на оздоровлення в розмірі посадового окладу, неотриманої компенсації за невикористану додаткову відпустку за період із 07 жовтня 2016 року по 02 серпня 2019 року на загальну суму 1 660 047 грн 24 коп.
Суд вказав, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, що має відношення і до виплати суддівської винагороди, компенсації за невикористані оплачувані відпустки, неотриманої допомоги на оздоровлення в розмірі посадового окладу, та відповідно до положень статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі-КАС України) підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства та послався на правовий висновок, викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 757/70264/17-ц та від 05 червня 2019 року у справі № 686/23445/17.
28 січня 2020 року постановою Київського апеляційного суду апеляційну скаргу представника ОСОБА_1 - ОСОБА_2 задоволено.
Ухвалу Печерського районного суду міста Києва від 21 листопада 2019 року скасовано, справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Апеляційний суд указав, що вимоги про відшкодування шкоди можуть розглядатися за правилами адміністративного судочинства, якщо вони стосуються шкоди, завданої протиправними діями суб`єкта владних повноважень, і заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір та послався на статтю 21 КАС України.
Зазначив, що публічно-правовий спір, у якому було вирішено питання про протиправність рішення Верховної Ради України і встановлення порушення прав позивача як суб`єкта публічно-правових відносин, вже було розглянуто судом у порядку адміністративного судочинства у справі № 800/520/16.
А ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою лише про відшкодування шкоди, тому відсутні правові підстави для закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 255 Цивільного процесуального кодексу України (далі-ЦПК України), та вказав, що аналогічний правовий висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 263/5125/18.
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог
У вересні 2018 року Голова Верховної Ради України подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просив постанову суду апеляційної інстанції скасувати і залишити без змін ухвалу суду першої інстанції.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Як на підставу касаційного оскарження особа, яка подала касаційну скаргу, послалася на порушення судом норм процесуального права, а саме неврахування правового висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 757/70264/17-ц (провадження № 14-360цс18), від 05 червня 2019 року у справі № 686/23445/17 (провадження № 14-162цс19) (пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України).
Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції не врахував, що питання, пов`язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням), віднесено до компетенції судів адміністративної юрисдикції. Предметом спору в цій справі є стягнення збитків у вигляді неотриманої суддівської винагороди, неотриманої компенсації за невикористані оплачувані відпустки, неотриманої допомоги на оздоровлення в розмірі посадового окладу, виплата яких передбачена Законом України "Про судоустрій та статус суддів".
Особа, яка подала касаційну скаргу, вважала, що суд першої інстанції правомірно зробив висновок, що зазначений спір не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, тому обґрунтовано закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України.
Позиція інших учасників справи
У травні 2020 року представник ОСОБА_1 - ОСОБА_2 подав відзив на касаційну скаргу, зазначив, що підстави для скасування оскаржуваного судового рішення відсутні, оскільки доводи касаційної скарги не свідчать про те, що судом допущено неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, яке призвело до неправильного вирішення справи.
Рух справи у суді касаційної інстанції
27 квітня 2020 року ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду відкрито касаційне провадження.
19 жовтня 2020 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду справу призначено до судового розгляду, а ухвалою від 11 листопада 2020 року - передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду зауважив, що предметом розгляду в цій справі є вимога судді ОСОБА_1 про стягнення з відповідачів збитків у вигляді неотриманої суддівської винагороди, неотриманої компенсації за невикористану щорічну оплачувану відпустку, неотриманої допомоги на оздоровлення в розмірі посадового окладу, неотриманої компенсації за невикористану додаткову відпустку за період із 07 жовтня 2016 року по 02 серпня 2019 року на загальну суму 1 660 047 грн 24 коп.
Питання матеріального і соціально-побутового забезпечення суддів регулюються розділом ІХ Закону України "Про судоустрій та статус суддів".
З огляду на вказане Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважав, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до якої включається і питання виплати суддівської винагороди, компенсації за невикористану щорічну та додаткову оплачувану відпустку, допомоги на оздоровлення.
Саме такий висновок зробив суд першої інстанції, закривши провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України, з посиланням на те, що спори, пов`язані з проходженням публічної служби, розглядаються за правилами адміністративного судочинства.
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду послався на правовий висновок, викладений Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 14 листопада 2018 року у справі № 757/70264/17-ц, від 05 червня 2019 року у справі № 686/23445/17 та Верховним Судом у складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду у постанові від 05 вересня 2019 року у справі № 686/6775/18, про те, що спір щодо проходження позивачем публічної служби, у тому числі й виплати заробітної плати та щомісячного грошового утримання, розглядається за правилами адміністративного судочинства.
Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції керувався правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, висловленим у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 263/5125/18, про те, що відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Крім того, у справі № 210/5258/16-ц, у якій фізична особа звернулася до суду з позовом до Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в місті Кривому Розі Дніпропетровської області про відшкодування моральної шкоди, Велика Палата Верховного Суду, вирішуючи питання про юрисдикцію справи, у постанові від 05 грудня 2018 року вказала, що, оскільки позивач не оспорював правомірність дій відповідача та не просив визнати їх протиправними, а вимога про відшкодування моральної шкоди не заявлена в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір, таку вимогу необхідно розглядати за правилами цивільного судочинства. Подібний висновок щодо юрисдикційності справи у подібних правовідносинах Велика Палата Верховного Суду висловила у постанові від 23 січня 2019 року у справі № 210/2104/16-ц.
З урахуванням наведеного суд апеляційної інстанції вважав, що цей спір стосується відшкодування шкоди і підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки питання про протиправність рішення Верховної Ради України і встановлення порушення прав позивача як суб`єкта публічно-правових відносин вже розглянуто судом у порядку адміністративного судочинства у справі № 800/520/16.
Верховний Суд у складі Касаційного цивільного суду зауважив, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби.
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважав за необхідне відступити від висновку, викладеного у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 263/5125/18 та від 05 грудня 2018 року у справі № 210/5258/16-ц про розгляд таких спорів за правилами цивільного судочинства.
09 грудня 2020 року ухвалою Великої Палати Верховного Суду справу прийнято для продовження розгляду та призначено до розгляду.
Позиція Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду, заслухала доповідь судді, перевірила наведені в касаційній скарзі та у відзиві на неї доводи, матеріали справи та вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню.
Суди встановили, що у жовтні 2016 року ОСОБА_1 звертався до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України, у якому просив визнати незаконною та скасувати Постанову Верховної Ради України від 29 вересня 2016 року № 1616-VIII "Про звільнення судді".
07 травня 2018 року рішенням Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду позов ОСОБА_1 задоволено: визнано незаконною та скасовано Постанову Верховної Ради України від 29 вересня 2016 року № 1616-VIII про звільнення судді ОСОБА_1 з посади судді Вищого господарського суду України у зв`язку з порушенням присяги судді.
26 лютого 2019 року постановою Великої Палати Верховного Суду рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду 07 травня 2018 року залишено без змін.
Тобто публічно-правовий спір, у якому було вирішено питання про протиправність рішення Верховної Ради України та встановлення порушення прав позивача як суб`єкта публічно-правових відносин, розглянуто судом у порядку адміністративного судочинства у справі № 800/520/16, однак у цій справі не заявлялися вимоги про відшкодування шкоди.
Подаючи позов у порядку цивільного судочинства до Печерського районного суду міста Києва, ОСОБА_1 звернувся до Державної казначейської служби України, Верховної Ради України винятково з вимогами про відшкодування шкоди.
Вирішуючи питання юрисдикційності цього спору, Велика Палата Верховного Суду керується такими міркуваннями.
Відповідно до статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди.
Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
У статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі-Конвенція) закріплено принцип доступу до правосуддя.
Поняття "суд, встановлений законом" стосується не лише правової основи існування суду, але й дотримання ним норм, які регулюють його діяльність (пункт 24 рішення ЄСПЛ від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України", заяви № 29458/04 та № 29465/04).
Поняття "суд, встановлений законом" включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
ЄСПЛ неодноразово зазначив, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі "Занд проти Австрії" ("Zand v. Austria") Комісія висловила думку, що термін "суд, встановлений законом" у пункті 1 статті 6 передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з […] питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів [...]". У деяких випадках він визнавав, що найвищий судовий орган, уповноважений тлумачити закон, міг ухвалювати рішення, яке не було чітко визначене законом. Таке застосування закону, однак, мало винятковий характер, і зазначений суд надав чіткі й вірогідні підстави для такого виняткового відступу від застосування своїх визначених повноважень (рішення ЄСПЛ від 13 травня 2003 року у справі "Хуліо Воу Жиберт та Ель Хогар і ля Мода проти Іспанії") ("Julio Bou Gibert and El Hogar Y La Moda J. A. X. A. v. Span").
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі-Закон № 1402-VIII) суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Щодо визначення предметної та суб`єктної юрисдикції справи необхідно зазначити таке.
За змістом статті 19 ЦПК України (тут і надалі у редакції, чинній на час подання позову до суду) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
За загальним правилом у порядку цивільного судочинства загальні суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, те, що за своєю правовою природою вони виникають у приватноправових відносинах і містять наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
Щодо визначення адміністративної юрисдикції необхідно звернути увагу на таке.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У пунктах 2, 7, 17 частини першої статті 4 КАС України надано визначення таких термінів:
- публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
- суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг;
- публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб`єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.