ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 січня 2021 року
м. Київ
справа №120/1935/19-а
адміністративне провадження №К/9901/6858/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Антимонопольного комітету України на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 05 вересня 2019 року (суддя Маслоід О. С.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2020 року (судді: Біла Л.М., Гонтарук В. М., Шидловський В.Б.), додаткове рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року (суддя Маслоід О. С.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2020 року (судді: Біла Л.М., Гонтарук В. М., Шидловський В.Б.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Антимонопольного комітету України про визнання протиправним та скасування наказу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
В червні 2019 року ОСОБА_1 (далі позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовною заявою до Антимонопольного комітету України (далі відповідач), в якій просив визнати протиправним та скасувати наказ № 166-ВК від 21 лютого 2019 року "Про накладення дисциплінарного стягнення" зі змінами, внесеними наказом відповідача № 685-ВК від 29 травня 2019 року.
Підставою звернення з цим позовом до суду слугувала незгода позивача з наказом № 166-ВК від 21 лютого 2019 року "Про накладення дисциплінарного стягнення", яким його притягнули до відповідальності за вчинення повторного протягом року дисциплінарного проступку. При цьому, позивач зазначає, що попередній наказ №859-рк від 01 жовтня 2018 року "Про накладення дисциплінарного стягнення", яким його вперше притягнуто до відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку визнано протиправним та скасовано постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду у справі № 0240/3661/18-а від 21 березня 2019 року. Оскільки суд встановив, що позивач не вчиняв попереднього дисциплінарного проступку, то відповідно відсутня систематичність (повторне протягом року) дисциплінарних проступків. Відтак, оскаржуваним наказом позивач незаконно притягнутий до відповідальності. Крім того, позивач не вчиняв дисциплінарного проступку, вказаного у оскаржуваному наказі. У зв`язку з цим 01 березня 2019 року згідно із статтею 78 Закону України "Про державну службу" він подав скаргу до Національного агентства з питань державної служби. Останнє повідомило позивача, що за результатами перевірки, Антимонопольному комітету України запропоновано скасувати наказ № 166-ВК від 21 лютого 2019 року "Про накладення дисциплінарного стягнення". 04 червня 2019 року позивач отримав лист відповідача від 30 травня 2019 року про відмову у скасуванні наказу № 166-ВК від 21 лютого 2019 року "Про накладення дисциплінарного стягнення" та про внесення змін у спірний наказ, якими скасовані слова та цифри "та позбавити його преміальних виплат за перший квартал 2019 року". Не погоджуючись з наказом про накладення дисциплінарного стягнення, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 05 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2020 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Антимонопольного комітету України № 166-ВК від 21 лютого 2019 року "Про накладення дисциплінарного стягнення" зі змінами, внесеними наказом № 685-ВК від 29 травня 2019 року. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань з Антимонопольного комітету України на користь ОСОБА_1 судовий збір у сумі 768,40 грн.
Рішення судів попередніх інстанцій обґрунтовано тим, що оскільки сторонами по справі по різному трактуються положення наказу Голови Комітету від 28 грудня 2017 року № 140 "Про затвердження Порядку погодження проектів рекомендацій та проектів подань з попередніми висновками у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції" (далі Порядок № 140), зокрема, пункт 9, то останній не містить чіткого визначеного порядку погодження проєктів документів. Відповідно, враховуючи, що активну дію щодо направлення на погодження проєкту документу Вінницьким обласним територіальним відділенням Комітету (ділі відділення) було вчинено декілька разів, це вказує на відсутність підстав для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.
Також суди зазначили, що оскільки однією з підстав прийняття наказу №166-ВК від 21 лютого 2019 року "Про накладення дисциплінарного стягнення", зі змінами внесеними наказом №685-ВК від 29 травня 2019 року, є наказ №859-рк від 01 жовтня 2018 року "Про накладення дисциплінарного стягнення", який є скасованим постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року у справі №0240/3661/18, тому відсутній юридичний факт існування системності дисциплінарних проступків, що у своїй сукупності свідчить про незаконність притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності у формі попередження про неповну службову відповідність.
Додатковим рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2020 року заяву ОСОБА_1 про відшкодування судових витрат на професійну правничу допомогу задоволено.
Стягнуто на користь ОСОБА_1 судові витрати на професійну правничу допомогу адвоката в суді першої інстанції у розмірі 24 588, 80 грн за рахунок бюджетних асигнувань Антимонопольного комітету України.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про стягнення з відповідача судових витрат на професійну правничу допомогу адвоката, оскільки останні підтверджуються належними та допустимими доказами та дійсно мали місце в межах розгляду цієї справи судом першої інстанції.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
У касаційній скарзі скаржник вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, якими відмовити у позові повністю.
Також у касаційній скарзі скаржник просить додаткове рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2020 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні заяви ОСОБА_1 про ухвалення додаткового рішення суду про розподіл судових витрат на професійну допомогу за розгляд справи у суді першої інстанції відмовити повністю.
Касаційна скарга мотивована тим, що висновки суду першої та апеляційної інстанції зроблені при неправильному застосуванні статті 8 Закону України "Про державну службу" та абзацу дев`ятого частини шостої статті 9 Закону України "Про Антимонопольний комітет України", пункту 6 Положення про територіальне відділення комітету, а також з невірним трактуванням пункту 9 Порядку №140.
Скаржник зазначає, що на час винесення ним оскаржуваного наказу (21 лютого 2019 року), наказ №859-вк був чинним, оскільки він був скасований рішенням суду лише 21 березня 2019 року, а Закон України "Про державну службу" не містить приписів (застережень), що застосування такого виду дисциплінарного стягнення, як неповна службова відповідність ставиться у залежність до не оскарження наказів про застосування дисциплінарного стягнення у вигляді догани та чинності їх не лише на момент застосування стягнення у вигляді неповної службової відповідності, а й в подальшому.
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій не містять жодних обґрунтувань "розумної необхідності судових витрат", а також відсутність обґрунтувань складності справи, часові витрати адвоката на підготовку та розгляд справи по відношенню до заявленої суми витрат на професійну правничу допомогу, а судом не з`ясовано чи є заявлена сума судових витрат співмірною із складністю цієї справи.
Позиція інших учасників справи.
Від позивача відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
22 квітня 2020 року представник позивача звернувся до суду касаційної інстанції із заявою про стягнення з відповідача на користь позивача судових витрат на професійну правничу допомогу, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції в сумі 4204,00 грн.
Рух касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 07 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Антимонопольного комітету України на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 05 вересня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2020 року, додаткове рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2020 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 28 січня 2021 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Позивач обіймав посаду голови Вінницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України та як керівник територіального органу державної влади у відповідності до пункту 2 частини другої статті 6 Закону України "Про державну службу" відносився до посади категорії "Б" державних службовців.
Наказом відповідача № 859-вк від 01 жовтня 2018 року "Про накладення дисциплінарного стягнення" позивачеві оголошено догану та позбавлено преміальних виплат за IV квартал 2018 року.
Вказаний наказ рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 08 січня 2019 року у справі №0240/3661/18-а визнаний правомірним та залишений в силі.
Наказом відповідача № 166-ВК від 21 лютого 2019 року "Про накладення дисциплінарного стягнення" за вчинення систематичного (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 63 Закону України "Про державну службу", у вигляді невиконання наказу керівника, а саме: наказу Голови Антимонопольного комітету України від 28 грудня 2017 року № 140 "Про затвердження Порядку погодження проєктів рекомендацій та проєктів подань з попередніми висновками у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції" позивача попереджено про неповну службову відповідність та позбавлено преміальних виплат за перший квартал 2019 року.
Не погоджуючись з наказом, позивач 01 березня 2019 року звернувся з відповідною скаргою до Національного агентства України з питань державної служби. Національним агентством України з питань державної служби за результатами розгляду скарги позивача, проведено позапланову безвиїзну перевірку відповідача стосовно дотримання вимог Закону України "Про державну службу" та інших нормативно-правових актів з питань державної служби під час накладення дисциплінарного стягнення на позивача, в результаті якої виявлено, що перед накладенням дисциплінарного стягнення суб`єктом призначення не отримано від позивача письмове пояснення, а також позивача позбавлено преміальних виплат, що не передбачено Законом України "Про державну службу". Вказані висновки зафіксовані у довідці № 5/19 від 11 травня 2019 року.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року по справі № 0240/3661/18-а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 08 січня 2019 року скасовано та прийнято нове, яким наказ відповідача № 859-вк від 01 жовтня 2018 року "Про накладення дисциплінарного стягнення" визнано протиправним та скасовано.
29 травня 2019 року наказом відповідача № 658-ВК "Про внесення змін до наказу" внесені зміни до оскаржуваного наказу, а саме у пункті 1 слова та цифри "та позбавити його преміальних виплат за перший квартал 2019 року" виключено.
25 червня 2019 року Національним агентством України з питань державної служби прийнято вимогу № 73 про скасування наказу відповідача № 166-ВК від 21 лютого 2019 року "Про накладення дисциплінарного стягнення". Відповідач зазначену вимогу не виконав.
Не погоджуючись з фактом притягнення його до дисциплінарної відповідальності за повторне вчинення дисциплінарного проступку, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Релевантні джерела права та акти їх застосування.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно вимог статті 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель.
Статтею 5 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" визначено, що Антимонопольний комітет України здійснює свою діяльність відповідно до Конституції України, законів України "Про захист економічної конкуренції", "Про захист від недобросовісної конкуренції", "Про державну допомогу суб`єктам господарювання", цього Закону, інших законів та нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до цих законів.
Для реалізації завдань, покладених на Антимонопольний комітет України, в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі утворюються територіальні відділення Антимонопольного комітету України, повноваження яких визначаються Комітетом у межах його компетенції. Територіальне відділення Антимонопольного комітету України підконтрольне та підзвітне Антимонопольному комітету України (стаття 12 Закону України "Про Антимонопольний комітет України").
Відповідно до частини першої статті 35 Закону України "Про захист економічної конкуренції" розгляд справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції починається з прийняттям розпорядження про початок розгляду справи та закінчується прийняття рішення у справі.
З метою забезпечення правильного (однакового) застосування територіальними відділеннями законодавства про захист економічної конкуренції наказом Голови Антимонопольного комітету України № 140 від 28 грудня 2017 року затверджено Порядок погодження проектів рекомендацій та проектів подань з попередніми висновками у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
Порядок № 140 визначає процедуру погодження територіальними відділеннями Антимонопольного комітету України з Антимонопольним комітетом України проектів рекомендацій та проектів подань з попередніми висновками у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції (в тому числі про захист від недобросовісної конкуренції).
Погодження проектів документів здійснюється керівником Відділу координації роботи юридичних служб територіальних відділень юридичного департаменту комітету за погодженням з керівником юридичного департаменту комітету (пункт 4 Порядку № 140).
Такі документи направляються територіальними відділеннями засобами електронної пошти на електронну адресу керівника відділу з приміткою в темі листа "НА ПОГОДЖЕННЯ" (пункт 5 Порядку № 140).
У відповідності до пункту 6.5 Порядку № 140 відділ за результатами розгляду проєктів документів, що надійшли на погодження, повідомляє територіальне відділення щодо погодження/непогодження останніх, засобами електронної пошти.
Згідно із пунктом 8 Порядку № 140 виявлення відділом, за результатами розгляду проєктів документів, що надійшли на погодження: неповного з`ясування обставин, які мають значення для справи; недоведення обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; невідповідність висновків, викладених у проекті документа, обставинам справи; порушення або неправильного застосування норм матеріального чи процесуального права, є підставою для непогодження вказаних проектів документів.
Територіальні відділення, яким за результатами розгляду проєктів документів, відділом повідомлено про їх непогодження, після доопрацювання/виправлення недоліків повторно подають їх на погодження відділу у відповідності до пункту 9 Порядку № 140.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях врегульовані Законом України "Про державну службу" № 889-VIII від 10 грудня 2015 року із змінами та доповненнями (далі Закон № 889-VIII на момент виникнення спірних правовідносин).
Основні обов`язки державних службовців визначені статтею 8 Закону України "Про державну службу", зокрема, державний службовець зобов`язаний: дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції.
Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.
Частиною першою статті 64 Закону України "Про державну службу" встановлено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Відповідно до частини першої статті 65 Закону України "Про державну службу" підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто, протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Відповідно до пункту 5 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу" дисциплінарним проступком є невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.
Статтею 66 Закону України "Про державну службу" визначено, що державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення або постановлення відповідної окремої ухвали суду.
До державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: зауваження; догана; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з посади державної служби.
У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5 та 12 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.
У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 2 та 8 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4 та 5 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єкт призначення або керівник державної служби може попередити такого державного службовця про неповну службову відповідність.
Відповідно до частини першої статті 67 Закону України "Про державну службу" дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.
Відповідно до вимог статті 71 Закону України "Про державну службу" з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування. У разі невиконання або неналежного виконання посадових обов`язків державним службовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді, службове розслідування проводиться обов`язково.
Службове розслідування стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", проводиться центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, а стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", - дисциплінарною комісією у державному органі.
Тривалість службового розслідування не може перевищувати один місяць. За потреби зазначений строк може бути продовжений суб`єктом призначення, але не більш як до двох місяців.
Особи, які проводять службове розслідування, мають право: одержувати пояснення від державного службовця, стосовно якого проводиться службове розслідування, та від інших осіб щодо обставин справи; одержувати у підрозділах державного органу чи за запитом в інших органах необхідні документи або їх копії та долучати до матеріалів справи; одержувати консультації відповідних спеціалістів з питань, що стосуються службового розслідування.
Державний службовець, стосовно якого проводиться службове розслідування, має право, зокрема, надавати пояснення, а також відповідні документи та матеріали щодо обставин, які досліджуються; бути присутнім під час виконання відповідних заходів.
За результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності. Висновок, складений за результатами проведеного службового розслідування центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, передається Комісії.
Статтею 73 Закону України "Про державну службу" визначено, що з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа. Однією зі складових дисциплінарної справи є пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження.
У відповідності до вимог статті 74 Закону України "Про державну службу" дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.
За кожне порушення службової дисципліни накладається лише одне дисциплінарне стягнення.
Дисциплінарне стягнення до державного службовця застосовується не пізніше шести місяців з дня виявлення дисциплінарного проступку, без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці, а також не застосовується, якщо минув один рік після його вчинення.
Статтею 75 Закону України "Про державну службу" передбачено, що перед накладенням дисциплінарного стягнення суб`єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення.
Згідно до вимог статті 77 Закону України "Про державну службу" рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення.
У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Предметом судового контролю у цій справі є наказ Антимонопольного комітету України №166-ВК від 21 лютого 2019 року "Про накладення дисциплінарного стягнення" зі змінами, внесеними наказом відповідача № 685-ВК від 29 травня 2019 року.
Наказом відповідача № 685-ВК від 29 травня 2019 року скасовані слова та цифри "та позбавити його преміальних виплат за перший квартал 2019 року" у наказі №166-ВК від 21 лютого 2019 року "Про накладення дисциплінарного стягнення".