ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 січня 2021 року
м. Київ
справа № 380/3398/20
адміністративне провадження № К/9901/33949/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Першого заступника керівника Львівської місцевої прокуратури № 3 до Давидівської сільської ради об`єднаної територіальної громади Пустомитівського району Львівської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою керівника Львівської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Гудима Л.Я., Довгополова О.М., Святецького В.В. від 20 жовтня 2020 року,
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2020 року Перший заступник керівника Львівської місцевої прокуратури № 3 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Давидівської сільської ради об`єднаної територіальної громади Пустомитівського району Львівської області (далі - Давидівська сільрада, відповідач), в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Давидівської сільської ради об`єднаної територіальної громади Пустомитіського району Львівської області щодо неутворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей;
- зобов`язати Давидівську сільську раду об`єднаної територіальної громади Пустомитіського району Львівської області виконати у повному обсязі визначені законодавством повноваження, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що Давидівською сільською радою служба у справах дітей не утворена, функції з питань захисту прав дітей на території населених пунктів, які увійшли до об`єднаної територіальної громади, здійснює служба у справах дітей Пустомитівської районної державної адміністрації. Вважає, що невиконання вимог законодавства щодо утворення служб у справах дітей відповідними радами підриває авторитет держави, якою гарантовано захист прав дитини.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 6 серпня 2020 року адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Давидівська сільська рада як орган місцевого самоврядування допустила у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність, оскільки всупереч вимогам статей 5, 8, 23-1, 25 Закону України "Про охорону дитинства", статей 4, 6, 7, 12 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування", статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", пунктів 6, 7 Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров`ю, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 3 жовтня 2018 року № 800, пункту 3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2008 року № 866, у складі відповідних виконавчих органів Давидівської сільської ради не утворила службу у справах дітей. Суд першої інстанції дійшов до висновку про наявність у цій справі підстав для представництва прокурором інтересів держави.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року апеляційну скаргу Давидівської сільської ради задоволено частково, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 6 серпня 2020 року скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов залишено без розгляду.
Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у спірних правовідносинах мова йде про захист прав конкретних осіб, а саме 2266 дитини, які проживають на території Давидівської сільської ради об`єднаної територіальної громади Пустомитівського району Львівської області, але не про інтерес держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. В такому випадку суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють) або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, керівник Львівської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі постанову Львівського окружного адміністративного суду від 6 серпня 2020 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу до суду подано 10 грудня 2020 року.
Ухвалою Верховного Суду від 14 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 380/3398/20, витребувано матеріали адміністративної справи та надано строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
Скаржником подано клопотання про забезпечення його участі у розгляді справи у касаційному порядку у судовому засіданні, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 27 січня 2021 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції дійшов неправильного висновку стосовно відсутності у цій справі підстав для представництва прокурором інтересів держави у суді, оскільки Львівською місцевою прокуратурою № 3 у позовній заяві повно та всебічно обґрунтовано підстави звернення до суду, зазначено, у чому полягає порушення інтересів держави, на захист якого звернувся прокурор.
З посиланням на Конвенцію ООН "Про права дитини" від 20 листопада 1989 року, ратифіковану постановою Верховною Радою України від 27 лютого 1991 року, Декларацію прав дитини, прийняту Генеральною Асамблеєю ООН від 20 листопада 1959 року, зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами першочергова увага має приділятися якнайкращому забезпеченню дітей.
Також скаржник вважає, що судом апеляційної інстанції помилково застосовано правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 4 лютого 2019 року у справі № 812/464/18, про те, що правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють), або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави.
Крім того, на думку скаржника, судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні мала би бути врахована правова позиція Верховного Суду, викладена в постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, про те, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Від Давидівської сільської ради надійшов відзив на касаційну скаргу керівника Львівської обласної прокуратури, в якому зазначається, що суд апеляційної інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення та дійшов правильного висновку про відсутність у прокурора у цій справі підстав для представництва інтересів держави в адміністративному суді. Також Давидівська сільська рада зазначає, що 7 грудня 2020 року нею прийнято рішення № 49-1/2020 "Про створення служби у справах дітей Давидівської сільської ради Львівського району Львівської області та затвердження Положення". Враховуючи зазначене, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що до Давидівської об`єднаної територіальної громади, яка створена 22 серпня 2016 року, приєдналися 12 населених пунктів Пустомитівського району, на території яких проживає 2266 дитини, 10 дітей сиріт та позбавлених батьківського піклування, дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах (з "неблаголучних" сімей). Проте у складі відповідних виконавчих органів Давидівської сільської ради об`єднаної територіальної громади не утворено службу у справах дітей.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Суд апеляційної інстанцій, залишаючи адміністративний позов без розгляду, дійшов висновку про те, що у цій справі відсутні підстави, визначені статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва прокурором інтересів держави у суді. Разом з тим, колегія суддів вважає такий висновок суду апеляційної інстанції передчасним, у зв`язку з наступним.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України "Про прокуратуру".
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.
Колегія суддів погоджується з доводами скаржника про доцільність застосування цієї правової позиції у справі, що розглядається, оскільки спірні правовідносини у наведених вище справах, як і у цій справі, виникли у зв`язку з протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування щодо реалізації повноважень, покладених на нього Конституцією та законами України.
Крім того, зазначена правова позиція підтримана Верховним Судом у постановах від 5 березня 2020 року у справі № 520/6826/19, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;