ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 січня 2021 року
м. Київ
справа № 1.380.2019.003597
адміністративне провадження № К/9901/7122/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року (суддя Сасевич О.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року (судді Макарик В.Я., Бруновська Н.В., Матковська З.М.) у справі № 1.380.2019.003597 за позовом ОСОБА_1 до Сокальської районної державної адміністрації Львівської області про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У липні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Сокальської районної державної адміністрації Львівської області (далі - Сокальська РДА, Райдержадміністрація, відповідач), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Сокальської РДА Дяченко А.П. від 21 червня 2019 року №94/03-07 "Про звільнення ОСОБА_1 ";
- поновити його на посаді заступника голови Сокальської РДА з 21 червня 2019 року;
- стягнути на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 21 червня 2019 року по день ухвалення рішення у справі, без утримання податків та інших обов`язкових платежів.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на виконання вимог статті 10 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" позивач як заступник голови Райдержадміністрації написав і подав на ім`я новопризначеного голови Сокальської РДА заяву від 01 квітня 2019 року про припинення повноважень. Лише більше ніж через 2,5 місяці з моменту подачі заяви спірним розпорядженням відповідача ОСОБА_1 було звільнено з посади з виплатою компенсації за невикористані дні відпустки. Однак, на переконання позивача, його звільнення відбулося з порушенням вимог закону, зокрема та у тому числі, без погодження з головою обласної державної адміністрації. Крім того позивач уважає, що в даному випадку фактично йшлося про розірвання трудового договору з ініціативи власника, а тому оскільки після подання заяви про припинення своїх повноважень ОСОБА_1 продовжував виконувати обов`язки заступника голови Сокальської РДА та не виявляв бажання звільнитися, то відповідач був не вправі його звільняти. На думку позивача, положення статті 10 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" передбачають обов`язок подачі ним заяви про припинення повноважень, але це не означало автоматичного звільнення з роботи.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 21 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року, в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив.
Приймаючи означені судові рішення суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що праву новопризначеного голови місцевої державної адміністрації на формування складу місцевої державної адміністрації кореспондує обов`язок раніше призначених першого заступника і заступника голови місцевої державної адміністрації заявити про припинення своїх повноважень, що є самостійною підставою для їх звільнення на підставі частини третьої статті 10 і пункту 3 частини першої статті 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", який є спеціальним у спірних правовідносинах. Оскільки спірні правовідносини щодо звільнення заступника голови районної державної адміністрації з посади, у зв`язку з поданням заяви про припинення повноважень урегульовано спеціальним законом, то посилання позивача на приписи Кодексу законів про працю України є безпідставними, у тому числі й посилання на застосування пункту 1 статті 23 КЗпП України у розпорядженні №23/03-07 від 07 лютого 2018 року про призначення ОСОБА_1 на посаду заступника голови РДА. Крім того суди попередніх інстанцій зазначили, що жодною нормою чинного законодавства України не передбачено необхідності обов`язкового погодження районною державною адміністрацією звільнення з посад першого заступника та заступника голови районної державної адміністрації, як і не встановлено юридичних наслідків недотримання такого погодження.
Короткий зміст, обґрунтування вимог касаційних скарг та їхній рух у касаційній інстанції
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року та ухвалити у справі нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі.
Підставою касаційного оскарження ОСОБА_1 зазначає те, що: суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в іншій постанові Верховного Суду (пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України); є необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в іншій постанові Верховного Суду, яку застосував суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні (пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України); судове рішення оскаржується і з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу (пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України).
Зокрема скаржник посилається на постанову Верховного Суду від 21 грудня 2018 року у справі № 816/213/16, у якій зроблено висновок про необхідність дотримання процедури звільнення заступника голови РДА, яка пов`язана з необхідністю погодження цього питання з головою ОДА. Таким чином апеляційний суд мав відступити від висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 14 лютого 2019 року у справі № 824/395/16, про непоширення норм Кодексу законів про працю України на правовідносини щодо звільнення заступника голови РДА на підставі статті 10 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".
Позивач уважає, що суди не виконали покладених на них завдань та з надуманих підстав, усупереч вимогам верховенства права, стали на захист суб`єкта владних повноважень, утрутившись незаконно в його приватне життя, захист якого гарантується статтею 8 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.
Ухвалою від 14 квітня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав, що в силу частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень.
Ухвалою від 27 січня 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Відповідно до розпорядження голови Сокальської РДА Токай Р.Н. від 07 лютого 2018 року № 23/03-07 ОСОБА_1 призначений на посаду заступника голови з 09 лютого 2018 року.
Розпорядженням Президента України від 28 березня 2019 року № 37/2019-рп головою Райдержадміністрації призначено ОСОБА_3
01 квітня 2019 року, у перший день роботи нового голови Сокальської РДА, позивач подав заяву на ім`я голови, в якій просив звільнити його із займаної посади з достроковим припиненням повноважень, із врахуванням положень статті 10 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".
05 червня 2019 року голова Сокальської РДА звернувся до першого заступника голови Львівської обласної державної адміністрації про погодження звільнення заступника голови районної державної адміністрації ОСОБА_1 .
Розпорядженням голови Райдержадміністрації від 21 червня 2019 року № 94/03-07 "Про звільнення ОСОБА_1 " позивача звільнено з посади заступника голови Сокальської РДА у зв`язку із припиненням повноважень, з 21 червня 2019 року з виплатою компенсації за дні невикористаної відпустки.
Вважаючи розпорядження відповідача протиправним, а своє звільнення таким, що відбулося з порушенням законодавчо визначеної процедури, ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.