ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 січня 2021 року
м. Київ
Справа № 904/10714/16
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Берднік І. С. - головуючого, Міщенка І. С., Сухового В. Г.,
за участю секретаря судового засідання - Корнієнко О. В.,
за участю представників:
Офісу Генерального прокурора - Семенчука М. А.,
Дніпропетровської обласної ради - не з`явився,
Комунального закладу "?Дніпропетровський геріатричний
пансіонат? Дніпропетровської обласної ради" - не з`явився,
Дніпровської районної державної
адміністрації Дніпропетровської області - не з`явився,
Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області -
не з`явився,
Любимівської сільської ради Дніпровського району
Дніпропетровської області - не з`явився,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Першого заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури
на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 20.10.2020
(у складі колегії суддів: Білецька Л. М. (головуючий), Вечірко І. О.,
Верхогляд Т. А.), якою залишено без розгляду позов
у справі № 904/10714/16
за позовом Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави в особі Дніпропетровської обласної ради в особі Комунального закладу "?Дніпропетровський геріатричний пансіонат? Дніпропетровської обласної ради"
до Дніпровської районної державної адміністрації Дніпропетровської області,
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області,
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Любимівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області,
про визнання недійсним розпорядження від 09.07.2015 № Р-428/0/291-15 "Про вилучення земельної ділянки",
ВСТАНОВИВ:
У листопаді 2016 року керівник Дніпровської місцевої прокуратури № 3 (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Дніпропетровської області з позовом в інтересах держави в особі Дніпропетровської обласної ради (далі - позивач, Дніпропетровська облрада) в особі Комунального закладу "?Дніпропетровський геріатричний пансіонат? Дніпропетровської обласної ради" (далі - позивач, Комунальний заклад) до Дніпровської районної державної адміністрації Дніпропетровської області (далі - відповідач, Дніпровська райдержадміністрація), в якому просив визнати недійсним розпорядження голови Дніпропетровської районної державної адміністрації Дніпропетровської області від 09.07.2015 № Р-428/0/291-15 "Про вилучення земельної ділянки" (далі - оспорюване розпорядження).
Позов обґрунтовано тим, що Дніпропетровська райдержадміністрація вийшла за межі наданих їй законом повноважень та прийняла оспорюване розпорядження з порушенням ст. 19 Конституції України, ст. 122, 142, 149 Земельного кодексу України, що є підставою для визнання його недійсним.
Також прокурор у позовній заяві вказав про підстави звернення із вказаним позовом до суду, а саме: наявність порушення інтересів держави, нездійснення їх захисту органом місцевого самоврядування в особі створеного ним комунального закладу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Так, Дніпропетровська облрада та Комунальний заклад тривалий час не звертаються до суду із позовом про визнання недійсним розпорядження від 09.07.2015 № Р-428/0/291-15 "Про вилучення земельної ділянки", що призводить до порушення майнових інтересів держави щодо користування земельною ділянкою сільськогосподарського призначення державної власності.
Ухвалою Господарського суду Дніпропетровської області від 24.11.2016 (з урахуванням ухвали суду від 26.12.2016 про виправлення описки) залучено до участі у справі Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області (далі - Управління Держгеокадастру) як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача, а Любимівську сільську раду Дніпровського району Дніпропетровської області (далі - Любимівська сільрада) - як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача.
Рішенням Господарського суду Дніпропетровської області від 23.06.2020 позов задоволено повністю. Визнано недійсним розпорядження голови Дніпропетровської райдержадміністрації від 09.07.2015 № Р-428/0/291-15 "Про вилучення земельної ділянки".
Суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.
Одночасно суд зауважив, що прокурор з дотриманням норм ст. 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" належним чином обґрунтував порушення інтересів держави та необхідність захисту таких інтересів; правильно визначив уповноважений орган місцевого самоврядування; вказав, у чому полягає неналежне здійснення позивачами захисту законних інтересів держави.
Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 20.10.2020 рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 23.06.2020 скасовано, а позовну заяву прокурора залишено без розгляду.
Суд апеляційної інстанції виходив з того, що прокурором порушено засади представництва інтересів держави, не дотримано встановлених законом порядку та підстав для представництва інтересів держави, не надано можливості позивачам протягом розумного строку відреагувати на виявлені порушення та самостійно захистити свої права, що призвело до того, що у судах різної юрисдикції (адміністративної та господарської) одночасно вирішувались дві аналогічні справи з однаковими позовними вимогами (однієї - за позовом прокурора, другої - за позовом Комунального закладу).
Також суд вважав, що з моменту прийняття Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду постанови від 09.04.2020 у справі №804/7822/16 і передачі вказаної справи Верховним Судом до Господарського суду Дніпропетровської області для розгляду в порядку господарського судочинства за заявою Комунального закладу, стали відсутні підстави представництва прокурором інтересів держави в особі Дніпропетровської облради в особі Комунального закладу у справі № 904/10714/16, яка розглядається.
Не погоджуючись з постановою Центрального апеляційного господарського суду від 20.10.2020, у листопаді 2020 року Перший заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури подав до Касаційного господарського суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права та наявність випадку, передбаченого абз. 2 ч. 2 ст. 287 ГПК України, просив скасувати постанову апеляційного господарського суду від 20.10.2020, а рішення суду першої інстанції від 23.06.2020 залишити в силі.
У касаційній скарзі прокурор вказав, що суд апеляційної інстанції, залишаючи позов прокурора без розгляду, порушив приписи ст. 53, 226, 236 ГПК України, ст.23 Закону України "Про прокуратуру", а висновки суду суперечать правовій позиції Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
Також прокурор наголосив, що при зверненні до господарського суду з позовом в інтересах держави в особі Дніпропетровської облради в особі Комунального закладу дотримався вимог ст. 53 ГПК України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", обґрунтував порушення інтересів держави, необхідність їх захисту прокурором, визначив уповноважений орган, вказав, в чому полягає захист позивачами інтересів держави неналежним чином, а також письмово повідомив позивачів про наявність підстав для представництва інтересів держави до звернення з позовом до суду і позивачі підтримали позовні вимоги прокурора у повному обсязі.
Ухвалою Верховного Суду від 21.12.2020 відкрито касаційне провадження у справі № 904/10714/16 з підстави, передбаченої абз. 2 ч. 2 ст. 287 ГПК України. Призначено касаційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 20.01.2021.
11.01.2021 Любимівська сільрада подала до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому заперечила доводи касаційної скарги, просила закрити касаційне провадження у справі № 904/10714/16 на підставі п. 4 ч. 1 ст.296 ГПК України, оскільки Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 вже викладала висновок щодо питання застосування норми права (зокрема, ст. 53 ГПК України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру") і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення у справі № 904/10714/16, яка розглядається, відповідно до такого висновку.
Враховуючи те, що касаційне провадження у справі № 904/10714/16 відкрито з підстави, передбаченої абз. 2 ч. 2 ст. 287 ГПК України, а не з підстави, передбаченої пунктом 1 частини 2 цієї статті, відсутні підстави для застосування положень п. 4 ч. 1 ст. 296 ГПК України та закриття касаційного провадження у справі відповідно до них.
Дніпропетровська облрада, Комунальний заклад, Дніпровська райдержадміністрація та Управління Держгеокадастру не скористалися своїм правом відповідно до ст. 295 ГПК України та не подали до суду касаційної інстанції письмових відзивів на касаційну скаргу прокурора.
У судове засідання 20.01.2021 Дніпропетровська облрада, Комунальний заклад, Дніпровська райдержадміністрація, Управління Держгеокадастру та Любимівська сільрада своїх представників не направили, хоча були повідомлені про дату, час і місце судового засідання належним чином, до початку судового засідання із заявами до суду про відкладення розгляду справи з зазначенням будь-яких поважних причин неможливості явки їх представників у судове засідання або з клопотаннями про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції відповідно до ч. 4 ст. 197 ГПК України не зверталися.
Ураховуючи наведене, висновки Європейського суду з прав людини у справі "В`ячеслав Корчагін проти Росії" та те, що явка учасників справи в суд касаційної інстанції не визнавалася обов`язковою, а участь у засіданні суду є правом, а не їх обов`язком, Верховний Суд у складі колегії дійшов висновку про можливість розгляду касаційної скарги по суті за відсутності представників Дніпропетровської облради, Комунального закладу, Дніпровської райдержадміністрації, Управління Держгеокадастру та Любимівської сільради.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення прокурора, дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи, подані Любимівською сільрадою заперечення, перевіривши матеріали справи, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму рішенні від 01.04.2008 № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, п. 3 ч. 1 якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За змістом ст. 2 ГПК України (у редакції, чинній на час звернення прокурора з позовом - 22.11.2016) господарський суд порушує справи за позовними заявами, зокрема, прокурорів, які звертаються до господарського суду в інтересах держави (ч.1). Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до господарського суду прокурор зазначає про це в позовній заяві. Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, передбачених ч. 3 ст. 25 Закону України "Про прокуратуру". Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви в порядку, встановленому статтею 63 цього Кодексу (ч.2).
Згідно з ч. 3, 5 ст. 53 ГПК України (далі - у редакції, чинній на час розгляду справи судами) у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Частиною 4 ст. 53 ГПК України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Відповідно до ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" (у редакції, чинній як на час звернення прокурора з позовом до суду, так і на час розгляду справи судами) представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (ч. 1). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини (ч. 3).
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абз. 1, 2 ч. 4).
Системне тлумачення ст. 53 ГПК України й ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.