ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 січня 2021 року
м. Київ
справа №480/3094/19
адміністративне провадження №К/9901/15449/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року (головуючий суддя - Діска А.Б.)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2020 року (головуючий суддя - Русанова В.Б., судді: Перцова Т.С., Жигилій С.П.)
у справі №480/3094/19
за позовом ОСОБА_1
до Ради прокурорів України, Прокуратури Сумської області
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2019 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Ради прокурорів України від 4 липня 2019 року № 71 "Про встановлення підстав для звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області";
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Сумської області від 5 липня 2019 року № 170к, яким звільнено ОСОБА_1 з посади першого заступника керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області;
- поновити на посаді першого заступника керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області;
- зобов`язати Прокуратуру Сумської області здійснити нарахування та виплату різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи (різниці між заробітними платами, визначеними відповідно до посадових окладів першого заступника керівника місцевої прокуратури та прокурора відділу місцевої прокуратури з урахуванням всіх передбачених законодавством надбавок та премій).
2. В обґрунтування позовних вимог зазначав що оскаржувані рішення прийняті з порушенням вимог Законів України "Про прокуратуру" та "Про відпустки", Кодексу законів про працю України, а також необґрунтовано, упереджено, недобросовісно, нерозсудливо, з порушенням принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позовних вимог.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що наказом прокурора Сумської області від 31 січня 2017 року № 26к позивача з 1 лютого 2017 року призначено першим заступником керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області в порядку переведення з Шосткинської місцевої прокуратури.
6. 21 травня 2019 року прокурором Сумської області внесено Раді прокурорів України подання про встановлення підстав для звільнення з адміністративної посади першого заступника керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області ОСОБА_1 у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків.
7. 4 липня 2019 року Радою прокурорів України проведено засідання, на якому розглядалося питання встановлення підстав для звільнення з адміністративної посади ОСОБА_1 .
8. Рішенням Ради прокурорів України від 4 липня 2019 року № 71 встановлено підставу, передбачену пунктом 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру", для звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області.
9. Наказом прокурора Сумської області від 5 липня 2019 року № 170к звільнено з 5 липня 2019 року позивача з посади першого заступника керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області у зв`язку з неналежним виконанням прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади (пункт 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру").
10. Наказом прокурора Сумської області від 12 липня 2019 року № 173к призначено з 15 липня 2019 року позивача на посаду прокурора Лебединського відділу Роменської місцевої прокуратури.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що під час розгляду справи не було виявлено обставин, які б свідчили про порушення Радою прокурорів України процедури розгляду подання щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, встановлених для відповідної адміністративної посади.
12. На засіданні Рада прокурорів у повному обсязі дослідила всі обставини та факти, здійснила оцінку відповідності порушень, зазначених ініціатором подання, заслухала пояснення учасників засідання, дослідила обсяг і зміст посадових обов`язків та отримала відповіді на питання членів Ради, у зв`язку з цим твердження позивача про необ`єктивний розгляд та недослідження відповідних критеріїв оцінки "неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади" визнано безпідставним та необґрунтованим.
13. Заборона звільнення у період відпустки розповсюджується на звільнення працівника з роботи з підстав, визначених частиною першою статті 40 Кодексу законів про працю України (крім звільнення за пунктом 5 цієї статті), у той час як позивача звільнено з адміністративної посади, а не з роботи (з посади прокурора).
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
14. Позивач у своїй касаційній скарзі зазначає, що судами неправильно застосовано норми матеріального права при посиланні на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі №808/1350/17, яка стосується звільнення особи у період тимчасової непрацездатності. У той же час позивача звільнено у період перебування у відпустці, а частиною третьою статті 2 Закону України "Про відпустки" право на відпустки забезпечується гарантованим наданням відпустки визначеної тривалості із збереженням на її період місця роботи (посади), заробітної плати (допомоги) у випадках, визначених цим Законом. При цьому закон не містить будь-яких виключень щодо виду таких посад, тому слід дійти висновку що така норма стосується усіх без виключення посад, у тому числі адміністративної.
15. Також і частиною четвертою статті 40 Кодексу законів про працю України не допускається звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період перебування працівника у відпустці.
16. Апеляційним судом неправильно застосовано частину шосту статті 47 Закону України "Про прокуратуру" щодо розгляду Радою прокурорів України заявленого відводу присутньому голові Ради, який перебував у службовій та матеріальній (у частині встановлення надбавок та премій) залежності від прокурора Сумської області.
17. Також судом апеляційної інстанції неправильно застосовано статтю 11 Закону України "Про прокуратуру", а саме застосовано неправильне тлумачення даної норми в частині наявності у керівника прокуратури Сумської області дискреційних повноважень при звільненні позивача із адміністративної посади, оскільки дана стаття не містить жодних положень щодо наявності у керівника повноважень на власний розсуд визначати наявність підстав для звільнення прокурорів з адміністративних посад у зв`язку з неналежним виконанням посадових обов`язків.
18. При прийнятті оскаржуваного рішення Рада прокурорів України повинна була встановити сукупність ознак правопорушення (неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади), зокрема таких як наявність вини, які конкретно дії або бездіяльність допущено, їх протиправність (яку конкретно норму порушено), наслідки та причинний зв`язок між дією (бездіяльністю) та наслідками. У той же час відповідач не встановив та не дослідив всіх істотних обставин.
19. Судами не надано належної оцінки доводам позивача щодо невідповідності наведених у поданні прокурора області недоліків фактичним обставинам, відсутності підтверджуючих документів.
20. Судом апеляційної інстанції неправильно застосовано статті 2, 25 Закону України "Про прокуратуру" щодо наявності у позивача наглядових повноважень на стадії до початку кримінального провадження (при прийнятті заяв та повідомлень про злочини), а також не застосовано статті 3, 36 Кримінального процесуального кодексу України.
21. Прокуратура Сумської області у відзиві на касаційну скаргу просила залишити оскаржувані судові рішення без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
23. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
24. Зприводу посилання позивача на неправомірність його звільнення з адміністративної посади у період перебування у відпустці слід зазначити таке.
25. Відповідно до частини третьої статті 2 Закону України "Про відпустки" право на відпустки забезпечується, зокрема, гарантованим наданням відпустки визначеної тривалості із збереженням на її період місця роботи (посади), заробітної плати (допомоги) у випадках, передбачених цим Законом.
26. Частиною четвертою статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) встановлено що не допускається звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності (крім звільнення за пунктом 5 цієї статті), а також у період перебування працівника у відпустці. Це правило не поширюється на випадок повної ліквідації підприємства, установи, організації.
27. Судами попередніх інстанцій було встановлено що наказом в.о. прокурора Сумської області від 27 червня 2019 року позивачу надано частину невикористаної щорічної основної відпустки тривалістю 3 календарні дні з 3 по 5 липня 2019 року. У той же час з 5 липня 2019 року позивача було звільнено з посади першого заступника керівника Шосткинської місцевої прокуратури на підставі пункту 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру".
28. Проте відповідно до частини четвертої статті 41 Закону України "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VІІ) звільнення прокурора з адміністративної посади чи припинення його повноважень на адміністративній посаді, крім випадку, передбаченого пунктом 2 частини другої цієї статті, не припиняє його повноважень прокурора.
29. Таким чином посилання позивача на порушення під час його звільнення з адміністративної посади вимог частини четвертої статті 40 КЗпП України є помилковим, оскільки його не було звільнено з роботи, не було розірвано з ним трудовий договір з ініціативи власника або уповноваженого ним органу, як то передбачено положеннями статті 40 КЗпП України. Позивача було звільнено з адміністративної посади з подальшим призначенням на посаду прокурора Лебединського відділу Роменської місцевої прокуратури, тобто його право на працю не порушено.
30. Посилання на порушення вимог Закону України "Про відпустки" також є помилковим, оскільки цей Закон встановлює державні гарантії права на відпустки, визначає умови, тривалість і порядок надання їх працівникам для відновлення працездатності, зміцнення здоров`я, а також для виховання дітей, задоволення власних життєво важливих потреб та інтересів, всебічного розвитку особи. При наданні позивачу частини невикористаної щорічної відпустки відповідачем було дотримано вимоги Закону України "Про відпустки", що не заперечувалося позивачем.
31. Щодо посилання позивача що на період відпустки за особою зберігається місце роботи (посади), то слід зазначити що такі випадки передбачені цим Законом, а позивача було звільнено на підставі Закону № 1697-VІІ.
32. При вирішенні справи суди першої та апеляційної інстанцій посилалися на правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 808/1350/17, відповідно до якої заборона звільнення в період тимчасової непрацездатності розповсюджується на звільнення працівника з роботи з підстав, визначених частиною першої статті 40 КЗпП України (крім звільнення за пунктом 5 цієї статті), в той час як позивач був звільнений з адміністративної посади згідно з пунктом 3 частини першої статті 41 Закону України "Про прокуратуру", а не з роботи (з посади прокурора). Також Суд зазначав, що після звільнення прокурора з адміністративної посади або припинення його повноважень на цій посаді частиною п`ятою статті 41 Закону України "Про прокуратуру" покладено обов`язок запропонувати вакантну посаду прокурора, а не іншу вакантну адміністративну посаду.
33. У касаційній скарзі позивач зазначав, що суди помилково застосували дану правову позицію Верховного Суду оскільки у справі № 808/1350/17 оскаржувалося звільнення у період тимчасової непрацездатності, у той час як його було звільнено у період відпустки.
34. Проте частиною четвертою статті 40 КЗпП України не допускається звільнення працівника як у період його тимчасової непрацездатності, так і в період перебування у відпустці, тобто є однією правовою нормою, а тому суди не допустили помилки посилаючись на правовий висновок, висловлений у постанові Верховного Суду у справі № 808/1350/17.
35. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 41 Закону № 1697-VІІ звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України з підстав неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.
36. Звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 4 та 5 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором, з адміністративної посади, передбаченої пунктами 9, 10, 12, 13 частини першої статті 39 цього Закону, - керівником регіональної прокуратури, а з адміністративної посади, передбаченої пунктами 14 та 15 частини першої статті 39 цього Закону, - керівником місцевої прокуратури з підстав, передбачених абзацом першим частини першої цієї статті.
37. Посада першого заступника керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області, на якій перебував позивач, передбачена абзацом 12 частини першої статті 39 Закону.
38. Наявність підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 41 Закону № 1697-VІІ, встановлюється Радою прокурорів України.
39. Статтею 71 Закону № 1697-VІІ врегульовано питання діяльності Ради прокурорів України.
40. Так, у період між всеукраїнськими конференціями прокурорів вищим органом прокурорського самоврядування є Рада прокурорів України.
41. Рада прокурорів України у період між всеукраїнськими конференціями прокурорів організовує виконання рішень конференції, а також вирішує питання щодо скликання та проведення всеукраїнської конференції прокурорів. Повноваження та порядок роботи Ради прокурорів України визначаються цим Законом та положенням про Раду прокурорів України.
42. Рада прокурорів України: 1) вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених цим Законом. У разі якщо Генеральний прокурор не погоджується з рекомендованою Радою прокурорів України кандидатурою і відмовляє у призначенні на посаду, він вносить на розгляд Ради прокурорів України іншу кандидатуру; 2) організовує впровадження заходів щодо забезпечення незалежності прокурорів, поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності прокуратур; 3) розглядає питання правового захисту прокурорів, соціального захисту прокурорів та членів їхніх сімей і приймає відповідні рішення з цих питань; 4) розглядає звернення прокурорів та інші повідомлення про загрозу незалежності прокурорів, вживає за наслідками розгляду відповідних заходів (повідомляє відповідні органи про підстави для притягнення до кримінальної, дисциплінарної чи іншої відповідальності; ініціює розгляд питання щодо вжиття заходів забезпечення безпеки прокурорів; оприлюднює заяви від імені прокурорського корпусу про факти порушення незалежності прокурора; звертається до міжнародних організацій з відповідними повідомленнями тощо); 5) розглядає звернення щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, встановлених для відповідної адміністративної посади; 6) звертається з пропозиціями про вирішення питань діяльності прокуратури до органів державної влади та органів місцевого самоврядування; 7) здійснює контроль за виконанням рішень органів прокурорського самоврядування; 8) здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом.
43. Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року затверджено Положення про Раду прокурорів України, яке визначає організаційні засади діяльності, повноваження та порядок її роботи.
44. Відповідно до пункту 4.1 даного Положення Рада прокурорів вирішує питання внутрішньої діяльності прокуратури, а також інші питання, безпосередньо не пов`язані з виконанням повноважень прокурорів, зокрема: у передбачених Законом випадках розглядає звернення щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, встановлених для відповідної адміністративної посади; у випадках та в порядку, визначених законом, встановлює наявність підстав для звільнення прокурора з адміністративної посади за неналежне виконання посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.