ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 січня 2021 року
м. Київ
справа № 824/549/19-а
адміністративне провадження № К/9901/18736/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду міст Києва від 05 серпня 2019 року (головуючий суддя - Кушнір В.О.)
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2020 року (головуючий суддя - Полотнянко Ю.П., судді: Драчук Т.О., Гонтарук В.М.)
у справі № 824/549/19-а
за позовом ОСОБА_1
до Чернівецького міського голови ОСОБА_2,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Чернівецька міська рада,
про встановлення відсутності компетенції, визнання неправомірним та скасування розпорядження.
I. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з указаним позовом, в якому просив встановити відсутність у ОСОБА_2 компетенції (повноважень) Чернівецького міського голови станом на 03 травня 2019 року, визнати неправомірним та скасувати розпорядження Чернівецького міського голови ОСОБА_2 від 03 травня 2019 року за № 155-р "Про скасування довіреності".
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішенням 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26 липня 2018 року № 1333 достроково припинено повноваження Чернівецького міського голови ОСОБА_2 .
3. У подальшому, рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року зазначене рішення Чернівецької міської ради визнано протиправним та скасовано. ОСОБА_2 поновлено на посаді Чернівецького міського голови з 26 липня 2018 року. Стягнуто з Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_2 заробіток за час вимушеного прогулу. Рішення суду першої інстанції в частині поновлення ОСОБА_2 на посаді Чернівецького міського голови та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу за один місяць допущено до негайного виконання (справа № 824/766/18-а).
4. На думку позивача, у зв`язку з апеляційним оскарженням, указане рішення суду першої інстанції в частині визнання протиправним та скасування рішення Чернівецької міської ради від 26 липня 2018 року № 1333 про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_2 законної сили не набрало, отже, рішення органу місцевого самоврядування про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_2 в судовому порядку не скасовано та є чинним, відтак, його повноваження як головної посадової особи органу місцевого самоврядування не відновлено.
5. Проте ОСОБА_2, за відсутності повноважень, 03 травня 2019 року прийняв розпорядження за № 155-р, яким скасував довіреність Чернівецької міської ради від 03 вересня 2018 року, якою його, ОСОБА_1, уповноважено здійснювати захист інтересів Чернівецької міської ради, у тому числі в судах України.
6. Позивач вважає, що у цьому випадку наявність у ОСОБА_2 повноважень Чернівецького міського голови пов`язана не з рішенням суду в частині поновлення його на посаді, яке допущено до негайного виконання, а з чинністю рішення Чернівецького міської ради від 26 липня 2018 року № 1333, яким його повноваження були достроково припинені.
7. Посилаючись на те, що спірне розпорядження прийнято відповідачем за відсутності повноважень на його прийняття, позивач просив позов задовольнити.
8. Також на обґрунтування незаконності оскаржуваного розпорядження позивач послався на те, що відповідач створює йому як адвокату, який надає правову допомогу Чернівецькій міській раді у справі № 824/766/18-а, перешкоди у можливості виконання обов`язків представника. У зв`язку з цим позивач вважав, що належним способом судового захисту у цій справі є саме встановлення відсутності у ОСОБА_2 компетенції (повноважень) Чернівецького міського голови станом на 03 травня 2019 року та визнання неправомірним і скасування прийнятого ним розпорядження №155-р від 03 травня 2019року.
9. Відповідач проти позову заперечив та зазначив, що судовим рішенням ОСОБА_3 поновлено на службі в органах місцевого самоврядування на посаді міського голови, що передбачає наявність у нього відповідних повноважень щодо здійснення організаційно-розпорядчих функцій, передбачених статтею 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Крім того, судові рішення щодо поновлення на роботі у відносинах публічної служби підлягають негайному виконанню до набрання ними законної сили, а тому з дня прийняття судом рішення про поновлення ОСОБА_3 на посаді міського голови, останній здійснює такі повноваження на законних підставах.
10. Що ж стосується довіреності позивача на представництво Чернівецької міської ради в судах, то вона була видана секретарем Чернівецької міської ради ОСОБА_4 відповідно до положень частини другої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" у зв`язку з достроковим припиненням повноважень ОСОБА_3 . Оскільки рішенням суду останнього було поновлено на посаді міського голови, він мав всі правові підстави для її скасування.
11. Отже, на думку відповідача, видаючи спірне розпорядження, він діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом.
12. 28 травня 2019 року позивач ОСОБА_1 звернувся до суду з клопотанням про розгляд справи за правилами загального позовного провадження або, у разі відхилення зазначеного клопотання, про проведення розгляду справи в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
13. Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 30 травня 2019 року у задоволенні клопотання ОСОБА_1 відмовлено. Розгляд справи здійснено в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження, за наявними у справі матеріалами справи без повідомлення (виклику) сторін.
14. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року ОСОБА_1 у задоволенні позову відмовлено.
15. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2020 року рішення суду першої інстанції змінено в частині мотивів прийняття судового рішення, в іншій частині залишено без змін.
16. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати прийняті судами рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
17. Рішенням 59 сесії VII скликання Чернівецької міської ради від 26 липня 2018 року № 1333 достроково припинено повноваження Чернівецького міського голови ОСОБА_2 .
18. У зв`язку з цим, відповідно до приписів частини другої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" повноваження міського голови здійснював секретар Чернівецької міської ради ОСОБА_4 .
19. Довіреністю Чернівецької міської ради від 03 вересня 2018 року № 01/02-18/2203 за підписом секретаря Чернівецької міської ради ОСОБА_4 представляти інтереси Чернівецької міської ради в тому числі в судах України уповноважено адвоката ОСОБА_1
20. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року задоволено адміністративний позов ОСОБА_2 . Визнано протиправним та скасовано рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26 липня 2018 року №1333 про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_2 . Поновлено ОСОБА_2 на посаді Чернівецького міського голови з 26 липня 2018 року. Стягнуто з Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 296 555,82 грн. Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_2 на посаді Чернівецького міського голови та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу за один місяць допущено до негайного виконання (справа № 824/766/18-а).
21. Зазначене рішення суду оскаржено в апеляційному порядку третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача ОСОБА_4 .
22. До завершення апеляційного розгляду справи розпорядженням Чернівецького міського голови ОСОБА_2 від 03 травня 2019 року № 155-р скасовано довіреність № 01/02-18/2203 від 03 вересня 2018 року, видану адвокату ОСОБА_1 для здійснення захисту інтересів Чернівецької міської ради.
23. ОСОБА_1, вважаючи, що у Чернівецького міського голови ОСОБА_2 відсутні повноваження на прийняття указаного розпорядження, звернувся до суду з цим адміністративним позовом, в якому просив встановити відсутність у ОСОБА_2 компетенції (повноважень) Чернівецького міського голови станом на 03 травня 2019 року, а також визнати неправомірним та скасувати розпорядження Чернівецького міського голови ОСОБА_2 від 03 травня 2019 року за № 155-р "Про скасування довіреності".
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
24. Відмовляючи в задоволенні позову в частині вимог щодо встановлення відсутності у ОСОБА_2 компетенції (повноважень) Чернівецького міського голови станом на 03 травня 2019 року, суд першої інстанції виходив з того, що позовна вимога про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень може бути пред`явлена лише суб`єктом владних повноважень з приводу реалізації його компетенції у сфері управління, яким позивач не є.
25. Суд першої інстанції також відмовив у задоволенні позову в частині скасування розпорядження Чернівецького міського голови №155-р від 03 травня 2019 року, посилаючись на те, що ця позовна вимога є похідною від вимоги щодо встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень, оскільки саме відсутністю повноважень на прийняття оскаржуваного рішення позивач обґрунтовував неправомірність вказаного розпорядження та підстави його скасування.
26. Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, що в цьому випадку позивачем обрано неналежний спосіб захисту порушеного права, а тому позовна вимога щодо встановлення відсутності у відповідача компетенції (повноважень) Чернівецького міського голови станом на 03 травня 2019 року задоволенню не підлягає.
27. Водночас апеляційний суд зазначив, що позовна вимога щодо визнання протиправним та скасування спірного розпорядження Чернівецького міського голови № 155-р від 03 травня 2019 року є не похідною від вимоги щодо встановлення відсутності у відповідача компетенції (повноважень) Голови Чернівецької міської ради, а іншим способом захисту порушеного права позивача, і в силу положень статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, яка гарантує кожній особі, яка вважає, що рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, право звернутися до адміністративного суду в порядку, встановленим цим Кодексом, підлягала розгляду в суді.
28. Дослідивши обставини справи, яким позивач обґрунтував зазначену позовну вимогу, та, надавши їм відповідну правову оцінку, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про її безпідставність, у зв`язку з чим змінив рішення суду першої інстанції в частині мотивів відмови в задоволенні позову.
29. Висновок суду апеляційної інстанції про відмову в задоволенні позову в частині вимог щодо визнання протиправним та скасування розпорядження Чернівецького міського голови № 155-р від 03 травня 2019 року обґрунтовано тим, що, оскільки рішенням суду у справі № 824/766/18-а, яке допущено до негайного виконання, ОСОБА_2 поновлено на службі в органах місцевого самоврядування на відповідній посаді то відповідно до положення статті 2 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" він має відповідні повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих функцій, передбачених статтею 42 Закону України "Про місцеве самоврядування", у тому числі на скасування довіреності Чернівецької міської ради від 03 вересня 2018 року № 01/02-18/2203, якою позивача уповноважено представляти інтереси Чернівецької міської ради в установах, організаціях та судах. Отже, приймаючи спірне розпорядження, відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
30. У поданій касаційній скарзі ОСОБА_1 не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій та, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати й прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
31. На обґрунтування касаційної скарги позивач указав, що правові підстави видання розпоряджень від імені Чернівецького міського голови визначено положеннями пункту 20 частини четвертої статті 42 та частиною восьмою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" і, передусім, пов`язані з реалізацією повноважень міського голови.
32. ОСОБА_2 станом на 03 травня 2019 року не мав повноважень діяти як Чернівецькій міський голова, що вказує на незаконність видання за його підписом будь-яких розпоряджень та вчинення будь-яких інших дій як Чернівецьким міським головою.
33. Окрім цього, суд першої інстанції розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.
34. ОСОБА_2 та Чернівецька міська рада правом подати відзив на касаційну скаргу не скористалися.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
35. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
36. Касаційне провадження у справі відкрито з підстав, передбачених пунктами 3 та 4 частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення за касаційною скаргою).