ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 січня 2021 року
м. Київ
справа № 826/4687/18
адміністративне провадження № К/9901/25016/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Соколова В.М.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/4687/18
за адміністративним позовом громадянина Грузії ОСОБА_1 до Служби безпеки України, Державної міграційної служби України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Національної поліції України про визнання дій неправомірними, визнання неправомірними та скасування рішень, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою громадянина Грузії ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2019 року (головуючий суддя: Кузьменко А.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя Ганечко О.М., судді Кузьменко В.В., Федотов І.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Служби безпеки України, Державної міграційної служби України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Національної поліції України, в якому просив:
1.1. визнати неправомірними спільні дії Служби безпеки України, Державної міграційної служби України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Національної поліції України щодо примусового видворення за межі України громадянина Грузії ОСОБА_1 ( ОСОБА_1 ), ІНФОРМАЦІЯ_1 ;
1.2. визнати неправомірним та скасувати рішення Служби безпеки України про примусове повернення громадянина Грузії ОСОБА_1 ( ОСОБА_1 ), ІНФОРМАЦІЯ_1, з України від 17 листопада 2017 року;
1.3. визнати неправомірним та скасувати рішення Служби безпеки України про заборону в`їзду громадянина Грузії ОСОБА_1 ( ОСОБА_1 ), ІНФОРМАЦІЯ_1 , в Україну від 17 листопада 2017 року, погоджене 17 листопада 2017 року.
1.4. Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, його безпідставно видворено за межі України, оскільки останній не був повідомлений про те, що його посвідка на тимчасове проживання скасована, а у задоволенні клопотання про продовження дії посвідки на тимчасове проживання йому відмовлено, чим позбавлено права на оскарження цих рішень. Також про рішення про примусове видворення з України позивачу не повідомлялось, що позбавило його права на оскарження цього рішення. Вважає рішення Служби безпеки України про заборону йому в`їзду на територію України необґрунтованим, оскільки воно не містить підстав для його прийняття та порушує право позивача на освіту, повагу на сімейне життя.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
1.5. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 березня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
1.6. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що судом встановлено відсутність у позивача обставин, які, відповідно до статті 31 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", перешкоджають прийняттю рішення про повернення позивача з території України, а діяльність громадянина Грузії ОСОБА_1 суперечить інтересам забезпечення національної безпеки України, її суверенітету, територіальної цілісності і конституційного ладу, з огляду на що, при прийнятті рішення від 17 листопада 2017 року № 5/1/3-19944 Служба безпеки України діяла відповідно до статті 26 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" та Інструкції про примусове повернення і примусове видворення з України іноземців та осіб без громадянства.
1.7. Також щодо посилань позивача на примусове видворення за межі України, суд першої інстанції вказав на те, що у цьому випадку мало місце вчинення дій, визначених частиною шостою статті 26 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", а саме: контроль за правильним і своєчасним виконанням рішення про примусове повернення іноземця.
1.8. Крім цього, суд першої інстанції врахував, що підставою для прийняття постанови від 17 листопада 2017 року слугувала довідка від 16 листопада 2017 року щодо наявності підстав для прийняття рішення про примусове повернення та заборону в`їзду в Україну, яка містить гриф "Для службового користування", за результатом дослідження якої встановлено, що така довідка оформлена відповідно до Інструкції № 344 від 01 червня 2009 року, а тому рішення Служби безпеки України про примусове повернення громадянина Грузії ОСОБА_1 ( ОСОБА_1 ), ІНФОРМАЦІЯ_1, та про заборону в`їзду громадянину Грузії ОСОБА_1, є правомірними та такими, що прийняті у порядку, спосіб та з підстав, визначених чинним законодавством.
2. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове про задоволення позову частково.
2.1. Визнано неправомірним та скасовано рішення Служби безпеки України про заборону в`їзду громадянина Грузії ОСОБА_1 ( ОСОБА_1 ), ІНФОРМАЦІЯ_1 , в Україну від 17 листопада 2017 року, погоджене 17 листопада 2017 року.
3. В іншій частині Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 березня 2019 року залишено без змін.
3.1. Скасовуючи судове рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов частково, суд апеляційної інстанції виходив з того, що суд першої інстанції неповно встановив обставини справи, що призвело до помилкового вирішення справи в частині, а тому, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання неправомірним та скасування рішення Служби безпеки України про заборону в`їзду громадянина Грузії ОСОБА_1 з прийняттям нової постанови у цій частині про задоволення позовних вимог.
ІІІ. Касаційне оскарження
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій в частині відмови у задоволенні позовних вимог, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці рішення в частині відмови у задоволенні позовної вимоги щодо визнання протиправним та скасування рішення Служби безпеки України про його примусове повернення з України від 17 листопада 2017 року та ухвалити нове, яким цю вимогу задовольнити; в частині відмови у задоволенні позовної вимоги щодо визнання протиправними спільних дій Служби безпеки України, Державної міграційної служби України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Національної поліції України щодо його примусового видворення за межі України скасувати та справу в цій частині направити на новий розгляд до суду першої інстанції; в іншій частині рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
4.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує про те, що ця справа має для нього виняткове значення, оскільки відповідачі, здійснивши протиправно його примусове видворення з України, порушили його фундаментальні права, гарантовані Конституцією України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод та положень 4 і 7 Протоколів до неї. У результаті таких дій він зазнав значних втрат у своїй репутації, а суди попередніх інстанцій не змогли їх відновити та визнати незаконними дії відповідачів.
4.2. Порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, на думку скаржника, полягає у необґрунтованості оскаржуваних судових рішень, неналежному встановленні дійсних обставин справи, безпідставній відмові йому у задоволенні клопотань про витребування доказів, не здійсненні судом апеляційної інстанції розподілу судових витрат.
4.3. Також позивач вважає, що спірним затриманням порушено його право на свободу та особисту недоторканість, оскільки така дія вчинена відповідачами без складання відповідного протоколу, без повідомлення його рідних про таке затримання, без повідомлення про причини затримання, він не був забезпечений захисником та не міг скористатись захистом свого адвоката. Також він був позбавлений можливості оскаржити своє затримання 17 листопада 2017 року через незаконні дії відповідачів.
4.4. Вказує на порушення його права не бути примусово видвореним без рішення суду, надати пояснення проти такого видворення та оскаржити таке рішення до його фактичного виконання, оскільки відповідачі, діючи спільно та узгоджено, здійснили процедуру його виявлення, затримання, примусового видворення до Грузії без відповідного рішення суду.
4.5. Зазначає про те, що його право на повагу до сімейного життя зазнало втручання, оскільки не переслідувало легітимну мету і не було необхідним у демократичному суспільстві, оскільки його неправомірне видворення призвело до розлучення з його цивільною дружиною, яка постійно проживала в Україні та вимушена була покинути її.
4.6. Крім цього, позивач не був повідомлений про те, що посвідка на тимчасове проживання була скасована та про те, що у задоволенні його клопотання про продовження строку її дії було відмовлено, що позбавило його можливості оскаржити ці рішення до його видворення 17 листопада 2017 року, а оскарження такого рішення забороняє примусове повернення та видворення особи, яка його оскаржує, до набрання рішенням законної сили.
4.7. Позивач наголошує, що під час прийняття рішення про його примусове повернення не було дотримано гарантій, передбачених частиною першою статті 1 Протоколу 7 до Конвенції, а саме: не доведено це рішення позивачу, не надано його копію, не повідомлено прокуратуру про прийняття такого рішення протягом 24 годин, позивача позбавлено можливості надати свої пояснення щодо обставин, що перешкоджають його примусовому поверненню.
4.8. Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій належним чином не з`ясували обставини, які маються значення для правильного вирішення позовної вимоги щодо незаконності його видворення, тому оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню в цій частині з направленням на новий розгляд до суду першої інстанції.
4.9. Позивач зазначає, що рішення про його примусове повернення є необгрунтованим, оскільки Служба безпеки України не надала достатніх доказів того, що він становить загрозу національній безпеці України, навпаки позивач завжди діяв в інтересах України. Втім, суди належним чином не перевірили обставини справи в частині незаконності такого рішення.
5. Відповідачі подали відзиви на касаційну скаргу позивача, за змістом яких висловили незгоду з викладеними позивачем в скарзі доводами та повідомили свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення цього позову в оспорюваній частині, просили судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
5.1. Адміністрація Державної прикордонної служби України також вказала, що позивач наполягає на застосуванні до спірних правовідносин законодавства, що регулює питання примусового видворення/повернення за межі України, а також неправильно зазначає про примусове видворення в порядку реадмісії, що є різними процедурами. Як в позовній заяві, так і в апеляційній та касаційних скаргах підставою для задоволення позову позивач зазначає про незаконність дій, які проявились у його викраденні, застосуванні фізичної сили. однак юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, які мають вирішуватись у порядку кримінального судочинства.
5.2. Національна поліція України зазначила, що позивач, звертаючись до суду з вимого про незаконність дій чотирьох відповідачів, не зазначив, які, на його думку, неправомірні дії вчинив кожен з них і якими доказами це підтверджується. Докази того, що описані позивачем дії вчинили працівники Національної поліції України, в матеріалах справи відсутні, у інформації щодо повернення до країни походження громадян Грузії, на яку посилається позивач, його прізвище відсутнє, також відсутні відомості про його затримання органами поліції в АІС "Армор", що свідчить про необґрунтованість його доводів. Наголошує, що Національна поліція України не має повноважень щодо примусового повернення іноземців за межі України і не здійснювала цього стосовно позивача.
5.3. Служба безпеки України звернула увагу на те, що у ході проведення контррозвідувальних заходів у встановленому законом порядку отримано достатньо інформації про здійснення позивачем діяльності, яка суперечить інтересам забезпечення безпеки України, що слугувало обґрунтованою підставою для прийняття рішення про його примусове повернення. У зв?язку з цим 14 вересня 2017 року за поданням ДПС скасовано посвідку на тимчасове проживання позивача в Україні, про що у порядку взаємодії поінформовано Службу безпеки України з проханням у разі виявлення позивача вжити заходи реагування відповідно до законодавства України. Це рішення міграційної служби позивач оскаржив до суду. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2018 року у задоволенні позову відмовлено. Цим судовим рішенням, яке набрало законної сили, встановлено факт безпосередньої участі позивача у масових заворушеннях та фізичному насильстві, застосованому до інформування від Національної поліції України від 02 листопада 2017 року №14/01/1-9148. Наголошує на наявності достатніх обґрунтованих підстав для прийняття рішення про повернення позивача. Щодо вимоги позивача про визнання неправомірними спільних дій відповідачів щодо примусового його видворення за межі України наполягає на встановленому судами попередніх інстанцій факті вчинення стосовно позивача саме повернення, у зв?язку з чим вважає цю вимогу безпідставною.
5.4. Державна міграційна служба України у відзиві надала пояснення, за змістом яких вказує на відсутність з її боку неправомірних дій у відносинах з позивачем. Також звертає увагу, що її територіальними підрозділами та органами не приймалося рішення про примусове видворення позивача та не ініціювалося відповідне звернення до адміністративного суду, що свідчить про необґрунтованість доводів позивача про порушення стосовно нього процедури видворення.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
6. 13 жовтня 2015 року позивачу видано посвідку на тимчасове проживання в Україні з терміном дії до 20 вересня 2016 року, термін дії якої в подальшому продовжено до 20 вересня 2017 року.
7. 14 вересня 2017 року Управлінням Державної міграційної служби у Луганській області прийнято рішення про скасування посвідки на тимчасове проживання та рішення № 12/5-31618 про відмову в продовженні позивачу строку дії посвідки на тимчасове проживання в Україні.
8. 17 листопада 2017 року Службою безпеки України прийнято рішення про примусове повернення з України громадянина Грузії ОСОБА_1 ( ОСОБА_1 ), ІНФОРМАЦІЯ_1 .
9. Також 17 листопада 2017 року Службою безпеки України прийнято постанову про заборону в`їзду в Україну громадянину Грузії ОСОБА_1 ( ОСОБА_1 ), ІНФОРМАЦІЯ_1, терміном на 3 роки.
10. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 21 травня 2018 року у справі № 812/333/18 задоволено позов громадянина Грузії ОСОБА_1 ( ОСОБА_1 ) до Управлінням Державної міграційної служби у Луганській області та скасовано рішення про скасування посвідки на тимчасове проживання в Україні та рішення № 12/5-31618 від 14 вересня 2017 року про відмову в продовженні строку дії посвідки на тимчасове проживання в Україні.
11. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 вересня 2018 року у справі № 812/333/18 скасовано вказане рішення Луганського окружного адміністративного суду та прийнято нове про відмову в задоволенні позову.
12. Позивач, вважаючи спільні дії Служби безпеки України, Державної міграційної служби України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Національної поліції України щодо його примусового видворення за межі України неправомірними, відповідне рішення про його примусове повернення незаконним, а також, що рішення Служби безпеки України про заборону в`їзду на територію України є необґрунтованим та підлягає скасуванню, оскільки не містить підстави для прийняття такого рішення та порушує право позивача на освіту, повагу на сімейне життя, звернувся до суду з цим позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
13. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
15. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
16. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
17. Приписами статті 33 Конституції України передбачено, що кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.
18. Згідно із частинами першою, другою, п?ятою, шостою статті 26 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" іноземець або особа без громадянства можуть бути примусово повернуті в країну походження або третю країну, якщо їх дії порушують законодавство про правовий статус іноземців та осіб без громадянства або суперечать інтересам забезпечення національної безпеки України чи охорони громадського порядку, або якщо це необхідно для охорони здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України за рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, органу Служби безпеки України або органу охорони державного кордону (стосовно іноземців та осіб без громадянства, які затримані ними у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України), з подальшим повідомленням протягом 24 годин прокурору про підстави прийняття такого рішення. У рішенні про примусове повернення зазначається строк, протягом якого іноземець або особа без громадянства повинні виїхати з України. Зазначений строк не повинен перевищувати 30 днів з дня прийняття рішення.
19. Рішення про примусове повернення іноземців та осіб без громадянства, зазначених у частині першій цієї статті, може супроводжуватися забороною щодо подальшого в`їзду в Україну строком на три роки. Строк заборони щодо подальшого в`їзду в Україну обчислюється з дня винесення такого рішення. Порядок виконання рішення про заборону щодо подальшого в`їзду в Україну визначає Кабінет Міністрів України.
20. Іноземець або особа без громадянства зобов`язані самостійно залишити територію України у строк, зазначений у рішенні про примусове повернення.
21. Контроль за правильним і своєчасним виконанням рішення про примусове повернення іноземця або особи без громадянства здійснюється органом, що його прийняв.
22. З метою контролю за виконанням іноземцем та особою без громадянства рішення про примусове повернення службові особи органу охорони державного кордону чи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції, можуть супроводжувати такого іноземця та особу без громадянства по території України.
23. Відповідно до пункту 4 Інструкції про примусове повернення і примусове видворення з України іноземців та осіб без громадянства, затвердженої спільним наказом Міністерства внутрішніх справ України, Адміністрації Державної прикордонної служби України та Служби безпеки України від 23 квітня 2012 року № 353/271/150, іноземці можуть бути примусово повернуті до країни походження чи третьої країни на підставі рішення органу ДМС або органу охорони державного кордону, або органу СБУ про примусове повернення чи примусово видворення на підставі винесеної за позовом цих органів/підрозділів постанови адміністративного суду про примусове видворення.
24. Згідно з пунктом 5 Інструкції про примусове повернення і примусове видворення з України іноземців та осіб без громадянства підставами для прийняття рішення про примусове повернення іноземців до країни походження або третьої країни є: дії, що порушують законодавство України про правовий статус іноземців та осіб без громадянства; дії, що суперечать інтересам забезпечення національної безпеки України чи охорони громадського порядку; якщо це необхідно для охорони здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України; затримання іноземців органами охорони державного кордону у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України.
25. Пунктом 6 Інструкції про примусове повернення і примусове видворення з України іноземців та осіб без громадянства визначено, що примусове повернення з підстав, передбачених пунктом 5 цього розділу, здійснюється за рішенням органів ДМС, органу охорони державного кордону (стосовно іноземців, затриманих ними у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України), органу СБУ з подальшим повідомленням протягом 24 годин прокурора про підстави прийняття такого рішення, оформленням відповідних документів, доведенням цього рішення до іноземця та взяттям з нього зобов`язання про добровільний виїзд з України у визначений у рішенні строк, а також здійсненням подальшого контролю за фактичним виконанням іноземцем цього рішення.
26. Згідно зі статтею 31 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" обставинами, за наявності яких іноземець або особа без громадянства не можуть бути примусово поверненні чи примусово видворенні, видані чи передані до країни походження, є: іноземець або особа без громадянства не можуть бути примусово повернуті чи примусово видворенні або видані чи передані до країн: де їх життю або свободі загрожуватиме небезпека за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань; де їм загрожує смертна кара або страта, катування, жорстоке, нелюдське або таке, що принижує гідність, поводження чи покарання; де їх життю або здоров`ю, безпеці або свободі загрожує небезпека внаслідок загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини, або природного чи техногенного лиха, або відсутності медичного лікування чи догляду, який забезпечує життя; де їм загрожує видворення або примусове повернення до країн, де можуть виникнути зазначені випадки.
27. Наявність у іноземця родинних зв`язків не є обставиною, що прямо забороняє повернення іноземця з території України.
VI. Позиція Верховного Суду