ПОСТАНОВА
Іменем України
28 січня 2021 року
Київ
справа №260/636/19
адміністративне провадження №К/9901/136/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Прокуратури Закарпатської області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2019 року (суддя Микуляк П.П.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2019 року (судді Шинкар Т.І., Судова-Хомюк Н.М., Гуляк В.В.) у справі № 260/636/19 за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Закарпатської області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу та моральної шкоди,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У травні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Прокуратури Закарпатської області (далі - відповідач), у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати наказ прокурора Закарпатської області від 17 квітня 2019 року № 262к;
- зобов`язати прокурора Закарпатської області поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Берегівської місцевої прокуратури Закарпатської області;
- зобов`язати прокуратуру Закарпатської області видалити запис із трудової книжки ОСОБА_1 під № 14 від 17 квітня 2019 року на виконання незаконного наказу прокурора Закарпатської області № 262к від 17 квітня 2019 року шляхом заповнення нового дублікату трудової книжки без внесення даного запису;
- стягнути з прокуратури Закарпатської області на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу до дня поновлення на роботі;
- стягнути з прокуратури Закарпатської області на користь ОСОБА_1 компенсацію у результаті протиправних дій втраченої допомоги для оздоровлення та матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, у розмірі двох середньомісячних заробітних плат;
- стягнути з відповідача моральну шкоду, що була заподіяна позивачу незаконними (протиправними) діями, в розмірі 100 000,00 грн;
- стягнути компенсацію за витрати під час службового відрядження у період з 02 квітня по 04 квітня 2019 року, з урахуванням витрат на проїзд (квитки додаються) в сумі 746 грн 32 коп. та добові за три дні перебування у службовому відрядженні;
- допустити негайне виконання рішення суду в частині стягнення суми грошового забезпечення за час вимушеного прогулу за один місяць та поновлення на посаді прокурора Берегівської місцевої прокуратури Закарпатської області;
- зобов`язати прокурора Закарпатської області утриматись від вчинення будь-яких дій до набрання законної сили рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 03 квітня 2019 року № 103дп-19 відповідно до вимог чинного законодавства;
- застосувати пункт 1 частини другої статті 371 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) щодо негайного стягнення всієї суми боргу виплат заробітної плати, іншого грошового утримання у відносинах публічної служби з відповідача;
- встановити процесуальну форму контролю за виконанням рішення у формі зобов`язання відповідача подати в установлений судом строк звіт про виконання судового рішення.
Позовні вимоги мотивовані тим, що прокурором Закарпатської області 17 квітня 2019 року незаконно та в порушення статті 55 Конституції України, статті 50 Закону України "Про прокуратуру", пункту 148 Положення, видано наказ № 262к на підставі рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП) від 03 квітня 2019 року№ 103дп-19, яке не набрало законної сили, оскільки строк на його оскарження навіть не розпочався з причин неотримання позивачем на момент звільнення цього рішення. Також позивач указував на здійснення й інших порушень відповідачем щодо нього, а саме: ненадання відрядження для прийняття участі в засіданні КДКП, не реалізація заяви на отримання щорічної основної відпустки та відповідно позбавлення права на отримання матеріальної та інших допомог. Унаслідок вказаних неправомірних дій відповідача йому також завдано моральну шкоду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2019 року, позовні вимоги задоволено частково. Визнано незаконним та скасовано наказ прокурора Закарпатської області від 17 квітня 2019 року № 262к, яким звільнено прокурора Берегівської місцевої прокуратури ОСОБА_1 . Поновлено ОСОБА_1 на займаній на час звільнення посаді прокурора Берегівської місцевої прокуратури з 18 квітня 2019 року. Стягнуто з Прокуратури Закарпатської області на користь ОСОБА_1 середньомісячний заробіток за час вимушеного прогулу за період з 18 квітня по 25 вересня 2019 року в розмірі 188 592,18 грн. У задоволені решти позовних вимог відмовлено.
Приймаючи означені судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що на момент видання оскаржуваного наказу від 17 квітня 2019 року № 262 к рішення КДКП від 03 квітня 2019 року №103-дп-19 не набуло статусу остаточного, а тому спірний наказ виданий передчасно, що не відповідає вимогам чинного законодавства та має наслідком його скасування.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2019 року відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, а також на неповне з`ясування обставин справи, просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову.
На обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог зазначено, що звільнення позивача з посади в органах прокуратури відбулося у дисциплінарному порядку. За таких обставин необґрунтованими є твердження позивача, що прокурор Закарпатської області повинен був керуватися нормами статей 51- 64 розділу VII Закону України "Про прокуратуру", які визначають загальні умови звільнення прокурора з посади, а не керуватись підставами для притягнення до дисциплінарної відповідальності та їх видами. Поза увагою судів залишилося те, що Закон України "Про прокуратуру" не містить норм, які б забороняли застосовувати дисциплінарну відповідальність у виді звільнення під час оскарження рішення КДКП. Термін "звільнення" не є тотожнім терміну "припинення повноважень". Крім того, скаржник посилається на неврахування судом апеляційної інстанції доводів відповідача щодо існування судової практики у подібних правовідносинах. Зокрема, у постанові Верховного Суду від 23 липня 2019 року у справі № 826/16328/17 зроблено висновок про те, що норми Закону України "Про прокуратуру" не містять положень про зупинення дії рішення КДКП на час її оскарження.
Також скаржник стверджує про ненадання апеляційним судом оцінки діям суду першої інстанції щодо відмови в задоволенні клопотання Прокуратури Закарпатської області про зупинення провадження у справі до вирішення Верховним Судом справи № 9901/229/19 за позовом ОСОБА_1 до КДКП про скасування рішення від 03 квітня 2019 року № 103дп-19.
За наведених мотивів скаржник уважає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального та процесуального права та дійшли помилкових висновків за результатами розгляду та вирішення адміністративної справи.
Ухвалою від 28 січня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М. (суддя-доповідач), Білак М.В., Калашнікової О.В., відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає про її необґрунтованість, оскільки вважає оскаржувані судові рішення законними та такими, що відповідають нормам чинного законодавства.
Ухвалою від 27 січня 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Позивач працює в органах прокуратури з липня 2001 року, на посаді прокурора Берегівської місцевої прокуратури Закарпатської області - з 14 грудня 2015 року.
25 січня 2019 року до КДКП надійшла дисциплінарна скарга прокурора Закарпатської області Гаврилюка В.О. про вчинення дисциплінарного проступку ОСОБА_1 . Дисциплінарна скарга подана з підстав, передбачених пунктами 5, 6 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру": вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.
Рішенням КДКП від 03 квітня 2019 року №103-дп-19 прокурора Берегівської місцевої прокуратури ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено на нього дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.
У названому рішенні Комісія зазначила, що грубий характер дисциплінарного правопорушення прокурора ОСОБА_1 є очевидним, оскільки недотримання ним правил прокурорської етики та поведінки не може бути виправдано жодними обставинами і є несумісним з подальшим заняттям ним будь-якої посади в органах прокуратури.
Позивач скористався правом на оскарження означеного рішення КДКП у судовому порядку.
Наказом Прокуратури Закарпатської області від 17 квітня 2019 року № 262к за одноразове грубе порушення правил прокурорської етики застосовано до прокурора Берегівської місцевої прокуратури Закарпатської області радника юстиції ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури (пункт 3 частини першої статті 49 Закону України "Про прокуратуру").
Вважаючи зазначений наказ незаконним і таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Приписами частини першої статті 341 КАС України (у редакції до 08 лютого 2020 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, виходить з наступного.
За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.