ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Єленіної Ж. М., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 13 січня 2021 року в адміністративній справі № 9901/84/19 (провадження № 11-313заі20) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про скасування рішення
Короткий виклад історії справи
У лютому 2019 року ОСОБА_1 звертався до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому просив скасувати рішення відповідача від 28 вересня 2018 року № 1763/ко-18 про його невідповідність займаній посаді судді Тернопільського окружного адміністративного суду з внесенням подання до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП).
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що процедуру кваліфікаційного оцінювання, за результатами якого прийнято оскаржуване рішення, проведено з грубим порушенням норм міжнародного та національного законодавства. Зокрема, ОСОБА_1 зауважував, що незрозуміло, за якими критеріями він не довів свою недоброчесність чи некомпетентність.
Позивач також звертав увагу на те, що розмір його доходу за період з 2005 по 2017 рік відображений у деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру, порушень при заповненні яких не виявлено під час проведення перевірки, передбаченої Законом України від 16 вересня 2014 року № 1682-VІІ «Про очищення влади».
Крім того, вважав, що оскаржуване рішення є дискримінаційним, оскільки позбавляє його права на працю.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Наказом начальника відділу юстиції Тернопільського облвиконкому від 25 лютого 1985 року № 13-К ОСОБА_1 призначено на посаду судді Тернопільського міського народного суду.
Наказом начальника управління юстиції Тернопільської обласної державної адміністрації від 25 жовтня 1993 року № 94-К позивача призначено на посаду судді Тернопільського районного суду Тернопільської області, а Постановою Верховної Ради України від 19 лютого 2004 року № 1525-IV обрано суддею Тернопільського районного суду Тернопільської області безстроково.
Постановою Верховної Ради України від 8 лютого 2007 року № 625-VОСОБА_1 обраний на посаду судді Тернопільського окружного адміністративного суду.
Рішенням Комісії від 20 жовтня 2017 року № 106/зп-17 призначено кваліфікаційне оцінювання 999 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема судді Тернопільського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 .
Відповідно до положень частини третьої статті 85 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ) рішенням Комісії від 20 жовтня 2017 року № 106/зп-17 запроваджено тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей під час кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді.
ОСОБА_1 склав анонімне письмове тестування, за результатами якого набрав 75,375 бала. За результатами виконання практичного завдання позивач набрав 65 балів. Загалом на етапі складення іспиту ОСОБА_1 набрав 140,375 балів.
Позивач пройшов тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, за результатами якого складено висновок та визначено рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Рішенням Комісії від 29 березня 2018 року № 63/зп-18 суддю ОСОБА_1 допущено до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди».
28 вересня 2018 року ВККС проведено співбесіду із суддею, під час якої обговорено питання щодо показників за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які виникли під час дослідження суддівського досьє. Зокрема, Комісія дійшла таких висновків: за критерієм компетентності (професійної, особистої та соціальної) суддя набрав 313,375 бала; за критерієм професійної етики - 149,67 бала; за критерієм доброчесносності - 116,67 бала.
У рішенні Комісії від 28 вересня 2018 року № 1763/ко-18 зазначено про те, що 26 червня 2018 року до ВККС надійшло повідомлення громадської організації «Всеукраїнське об`єднання «Автомайдан» про невідповідність відомостей, задекларованих суддею ОСОБА_1 у декларації доброчесності за 2017 рік.
Оцінюючи показники відповідності судді ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, Комісія встановила, що суддя та члени його сім`ї мають у власності земельні ділянки 1600 кв. м, 990 кв. м, 400 кв. м, квартиру 67,40 кв. м, гараж 38,90 кв. м, побудований у 2012 році, автомобілі марок «Mercedes-Benz» (2010 рік випуску), «MitsubishiPajero» (2007 рік випуску), набуті у власність у 2011, 2013 роках відповідно, готівкові кошти - 300 000 грн, 28 000 дол. США, 7 000 євро.
Крім того, у рішенні зазначено, що у 2009-2010 роках суддя оплатив інвестиційне будівництво квартири (100,6 кв. м), яку набула на праві власності його дочка, у 2012 році оплатив набутий нею у власність автомобіль марки «AudiA4».
З урахуванням зазначеного Комісія дійшла висновку, що динаміка набуття суддею та членами його родини майна протягом 2012-2017 років, задекларовані готівкові кошти свідчать про невідповідність задекларованих активів судді його доходам, пояснення судді під час співбесіди Комісія не може визнати достатніми для підтвердження законності джерел походження майна та оцінює критично через їх непослідовність, плутаність та невідповідність відомостям, відображеним у деклараціях.
За результатами проведеного ВККС кваліфікаційного оцінювання суддя ОСОБА_1 набрав 579,7 бала, що становить менше 67 відсотків від суми максимально можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв, тому ВККС на підставі статей 83-86, 93, 101, пункту 20 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII прийняла рішення від 28 вересня 2018 року № 1763/ко-18, яким вирішила:
- визначити, що суддя Тернопільського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займані посаді набрав 579,7 бала;
- визнати суддю Тернопільського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді;
- внести до ВРП подання з рекомендацією про звільнення з посади судді Тернопільського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 .
У подальшому ВРП прийняла рішення від 16 січня 2020 року № 90/0/15-20 «Про відмову в задоволенні подання Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Тернопільського окружного адміністративного суду на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV«Перехідні положення» Конституції України».
Вважаючи рішення ВККС від 28 вересня 2018 року № 1763/ко-18 передчасним, необґрунтованим та упередженим, ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 10 вересня 2020 року закрив провадження в цій справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Закриваючи провадження у справі, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що спірне рішення, прийняте за результатами кваліфікаційного оцінювання, є підставою для відповідної рекомендації про звільнення, а тому обставини його прийняття повинні перевірятися судом лише після та разом з ухваленим рішенням ВРП за результатами розгляду такої рекомендації.
У мотивувальній частині рішення суд першої інстанції послався на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 26 лютого 2020 року у справі № 9901/637/18 (провадження № 11-1344заі18).
Суд також зазначив, що оспорюване рішення не може бути самостійним предметом судового розгляду, а заявлені позовні вимоги у цій справі не можуть бути предметом розгляду адміністративного суду, а тому наявні підстави для закриття провадження у справі.
В апеляційній скарзі на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 вересня 2020 року ОСОБА_1 зазначав, що ця ухвала суперечить вимогам чинного законодавства.
Скаржник звертав увагу на те, що в позовній заяві ним ставилося питання про незаконність оскаржуваного рішення, оскільки мотиви, які викладені в ньому, не відповідають дійсності.
На думку скаржника, рішення ВРП від 16 січня 2020 року № 90/0/15-20 «Про відмову у задоволенні подання Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Тернопільського окружного адміністративного суду на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV«Перехідні положення» Конституції України» є ще одним доказом неправомірності оскаржуваного рішення.
ОСОБА_1 наголошував, що, закриваючи провадження у справі, у зв`язку з непідвідомчістю спору суду, колегія суддів не врахувала те, що наслідки рішення ВККС від 28 вересня 2018 року стосувалися не лише його звільнення, але і розміру його заробітної плати і в подальшому розміру довічного грошового утримання.
Зокрема, скаржник зазначав, що ні в рішенні ВРП від 16 січня 2020 року, ні в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 вересня 2020 року не визначено і не вказано, що рішення Комісії від 28 вересня 2018 року є незаконним і недійсним.
Скаржник також зазначав, що йому незрозуміло, чи зобов`язаний він проходити кваліфікаційне оцінювання, чи вважається, що він його уже пройшов та є таким, що не відповідає займаній посаді.
Зокрема, ОСОБА_1 зауважував, що оскаржуване рішення є дійсним, а позбавлення його права на оскарження такого рішення передбачає позбавлення скаржника доступу до суду, що, на його думку, прямо суперечить практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
Велика Палата Верховного Суду постановою від 13 січня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 вересня 2020 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Зважаючи на правове регулювання, а також статус та повноваження ВРП та ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважають, що передбачене частиною першою статті 88 Закону № 1402-VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП.
З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.
Аналогічна правова позиція висловлена, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2020 року у справі № 9901/637/18, від 30 вересня 2020 року у справі № 9901/852/18.
Ураховуючи концепцію належного врядування, зміст якої, зокрема, розкритий у практиці ЄСПЛ, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах.
Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважають, що рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді може бути предметом судового оскарження одночасно з рішенням ВРП, яким його розглянуто.
Ураховуючи викладене, більшість суддів Великої Палати Верховного Суду погодилися з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для закриття провадження у цій справі, оскільки оскаржуване рішення не може бути самостійним предметом судового перегляду.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Зі змісту позовної заяви ОСОБА_1 вбачається, що предметом позову в цій справі є скасування рішення відповідача від 28 вересня 2018 року № 1763/ко-18 про його невідповідність займаній посаді судді Тернопільського окружного адміністративного суду яким, зокрема, рекомендовано ВРП розглянути питання про звільнення позивача з посади судді.
Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011стосовно тлумачення частини другої статті 55 Конституції України вказано, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і с