ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Єленіної Ж. М., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 13 січня 2021 року в адміністративній справі № 9901/849/18 (провадження № 11-305заі20) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії
Короткий виклад історії справи
У жовтні 2018 року ОСОБА_1 зверталася до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому з урахуванням уточнень просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 28 вересня 2018 року № 1759/ко-18, яке ухвалене за результатами кваліфікаційного оцінювання судді Харківського апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 ;
- зобов`язати відповідача повторно провести кваліфікаційне оцінювання судді Харківського апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 зі стадії «Дослідження досьє та проведення співбесіди» відповідно до вимог законодавства України та прийняти відповідне рішення за наслідками пройденого кваліфікаційного оцінювання суддею ОСОБА_1 .
На обґрунтування позовних вимог зазначала, що при проведенні кваліфікаційного оцінювання та ухваленні оскаржуваного рішення Комісією порушено норми Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), Конституції України, Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ), Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням Комісії від 3 листопада 2016 року № 143/зп-16 (в редакції рішення Комісії від 13 лютого 2018 року № 20/зп-18), та Регламенту ВККС.
Скаржниця зазначала, що ВККС допущено порушення при формуванні її суддівського досьє. Зокрема, на думку ОСОБА_1 , Комісією не було забезпечено повноти та достовірності інформації стосовно позивачки за критеріями компетентності (професійна, особиста, соціальна), професійної етики та доброчесності, що безпосередньо вплинуло на прийняття невмотивовано занижених результатів за критерієм компетентності та негативного рішення ВККС щодо неї.
ОСОБА_1 вважала, що під час проведення співбесіди ВККС вийшла за межі своїх повноважень шляхом поставлення їй необґрунтованих запитань, які не пов`язані з матеріалами суддівського досьє. Зауважувала, що члени Комісії безпідставно посилались на інформацію про недоброчесність позивачки, відомостей про що не було в суддівському досьє, що значною мірою вплинуло на виставлення позивачці балів за результатами кваліфікаційного оцінювання.
Також ОСОБА_1 зауважувала, що під час проведення співбесіди членом Комісії їй були поставлені питання щодо мотивів та підстав прийнятого рішення у справі № 820/14123/13-а, що фактично є оцінюванням прийнятого судом рішення та свідчить про пряме порушення принципу незалежності судової влади та суддів, є спробою розкриття таємниці нарадчої кімнати при прийнятті суддями цього процесуального рішення.
Крім цього, позивачка зазначала, що Комісією було порушено процедуру утворення колегій ВККС, що призвело до порушення порядку прийняття рішення та позбавлення її права на заявлення відводу члену колегії, що є суттєвим недоліком.
Позивачка вважала, що рішення Комісії є невмотивованим, оскільки у ньому замість вказівки на мотиви його ухвалення перераховані засоби встановлення відповідності судді займаній посаді. Зазначала, що на порушення норм Конституції України в оскаржуваному рішенні не вказано, за яким конкретно критерієм позивачка не відповідає займаній посаді. У резолютивній частині рішення всупереч чинному законодавству зазначено рекомендацію щодо звільнення позивачки з посади.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 13 серпня 2002 року № 712/2002 «Про призначення суддів» ОСОБА_1 призначена строком на п`ять років на посаду судді Валківського районного суду Харківської області. Постановою Верховної Ради України від 27 червня 2007 року № 1237-V «Про обрання суддів» позивачку обрано безстроково суддею Харківського окружного адміністративного суду, а Постановою Верховної Ради України від 4 листопада 2010 року № 2679-VI «Про обрання суддів» ОСОБА_1 обрана суддею Харківського апеляційного адміністративного суду.
Рішенням Комісії від 20 жовтня 2017 року № 106/зп-17 призначено кваліфікаційне оцінювання 999 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема і судді Харківського апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 .
Відповідно до положень частини третьої статті 85 Закону № 1402-VІІІ рішенням Комісії від 20 жовтня 2017 року № 106/зп-17 запроваджено тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей під час кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді.
ОСОБА_1 склала анонімне письмове тестування, за результатами якого набрала 85,5 бала. За результатами виконання практичного завдання позивачка набрала 97 балів. Загалом на етапі складення іспиту ОСОБА_1 набрала 182,5 бала.
Позивачка пройшла тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, за результатами якого складено висновок та визначено рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Рішенням Комісії від 16 березня 2018 року № 53/зп-18 затверджено результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання та допущено суддю ОСОБА_1 до другого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди».
28 вересня 2018 року ВККС проведено співбесіду з позивачкою, під час якої обговорено питання щодо показників за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які виникли у процесі дослідження суддівського досьє. Зокрема, Комісія дійшла таких висновків: за критерієм компетентності (професійної, особистої та соціальної) суддя набрала 416,5 бала; за критерієм професійної етики - 135 балів; за критерієм доброчесності - 100 балів.
За результатами проведеного ВККС кваліфікаційного оцінювання суддя ОСОБА_1 набрала 651,5 бала, що становить менше 67 відсотків від суми максимально можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв, тому ВККС на підставі статей 83-86, 93, 101, пункту 20 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII прийняла рішення від 28 вересня 2018 року № 1759/ко-18, яким вирішила:
- визначити, що суддя Харківського апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займані посаді набрала 651,5 бала;
- визнати суддю Харківського апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді;
- внести до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) подання з рекомендацією про звільнення з посади судді Харківського апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 .
Рішенням від 19 грудня 2019 року № 3550/0/15-19 ВРП відмовила в задоволенні подання ВККС про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Харківського апеляційного адміністративного суду на підставі підпункту 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України через невмотивованість рішення Комісії.
Вважаючи зазначене рішення ВККС незаконним, невмотивованим, ухваленим з порушенням законодавства України та актів Комісії, принципів верховенства права, правової визначеності, незалежності судової влади, ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 10 вересня 2020 року закрив провадження в цій справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Закриваючи провадження у справі, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що спірне рішення, прийняте за результатами кваліфікаційного оцінювання, є підставою для відповідної рекомендації про звільнення, а тому обставини його прийняття повинні перевірятися судом лише разом з ухваленим після нього рішенням ВРП за результатами розгляду такої рекомендації.
Мотивуючи такий висновок, суд першої інстанції послався на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 26 лютого 2020 року у справі № 9901/637/18 (провадження № 11-1344заі18).
Також суд зазначив, що оспорюване рішення не може бути самостійним предметом судового розгляду, а заявлені позовні вимоги у цій справі не можуть бути предметом розгляду адміністративного суду, тому наявні підстави для закриття провадження у справі.
В апеляційній скарзі на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 вересня 2020 року ОСОБА_1 зазначала, що цю ухвалу прийнято з суттєвим порушенням норм матеріального і процесуального права.
Зокрема, скаржниця зауважувала, що Законом № 1402-VІІІпередбачено, що суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний з рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС. Крім того, зазначала, що в законі немає жодного посилання чи вказівки на можливість оскарження тільки остаточного рішення ВРП.
ОСОБА_1 вважала, що в контексті цього спору суд повинен перевірити обґрунтованість та мотиви визнання її такою, що не відповідає займаній посаді судді, які зазначені або не зазначені в оскаржуваному рішенні.
На думку скаржниці, закриття провадження у цій справі зумовить стан невизначеності для неї, оскільки рішенням ВРП від 19 грудня 2019 року № 3550/0/15-19 відмовлено у задоволенні подання ВККС про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Харківського апеляційного адміністративного суду через невмотивованість рішення Комісії, однак ВРП не скасувала таке рішення ВККС через відсутність відповідних повноважень. А відтак скаржниця вважається такою, що не пройшла кваліфікаційне оцінювання та, відповідно, «позбавлена правоможності здійснювати правосуддя».
Зокрема, ОСОБА_1 зазначала, що жодним нормативно-правовим актом не передбачено, що в разі відмови ВРП у звільненні судді через невмотивованість рішення ВККС оскаржуване рішення втрачає свою юридичну силу або юридичне значення. Крім того, зауважувала, що законодавством не визначено такого поняття, як «втрачає юридичне значення».
Крім того, скаржниця зауважувала, що внаслідок проведення реформи судоустрою вона «позбавлена можливості на працю та здійснення правосуддя через прогалини в нормах права в цій частині та майже повну ліквідацію Харківського апеляційного адміністративного суду».
Велика Палата Верховного Суду постановою від 13 січня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 вересня 2020 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
У цій справі предметом спору є рішення, у якому Комісія, окрім іншого, висловила рекомендацію звільнити позивачку з посади судді у зв`язку зі встановленою невідповідністю займаній посаді.
Якщо зважити на положення частини восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII, то оскільки рішення містить рекомендацію ВККС, вономоже бути оскарженим після того, як його буде актуалізовано через рішення органу, який за законом вправі розглядати рішення з рекомендацією і ухвалювати за ним відповідне рішення. Встановлення законом такої умови не обмежує і не позбавляє права кожного, хто його має, на оскарження рішень ВККС до адміністративного суду, а лише визначає, з настанням якої події рішення ВККС щодо надання рекомендації можуть оскаржуватися в судовому порядку.
З викладеного також висновується, що оскаржуване рішення про оцінювання є підставою для відповідної рекомендації про звільнення, тому обставини прийняття цього рішення повинні перевірятися судом лише разом з ухваленим після нього рішенням ВРП за результатами такої рекомендації.
У контексті подібних (схожих) фактичних передумов такого самого висновку Велика Палата Верховного Суду дійшла раніше у справі у справі № 9901/637/18, який сформулювала у постанові від 26 лютого 2020 року. У цій постанові з покликанням на наведені норми законодавства зазначила, що кваліфікаційне оцінювання є спеціальною процедурою, що має на меті визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями.
При цьому виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади.
Водночас за змістом статей 1, 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) прийняття рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП.
Тобто вирішення питання про звільнення судді належить виключно до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар`єри судді, є обов`язковим для виконання та викликає відповідні правові наслідки і може бути оскаржене в судовому порядку.
За нормами Закону № 1402-VIII (стаття 88) рішення Комісії, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, суддя (кандидат на посаду судді) має право оскаржити до адміністративного суду.
При цьому рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
Оскільки процедура кваліфікаційного оцінювання, підбиття її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного провадження, рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього «кваліфікаційного» провадження.
Звільнення судді з посади є конституційною функцією ВРП. У межах «кваліфікаційного» провадження ВРП має право перевірити вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС. У разі виявлення недоліків, що мають суттєве значення, зокрема вплинули на об`єктивність оцінювання, ВРП має не лише право, але й обов`язок запобігти порушенню прав судді. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є неможливість дострокового звільнення судді з підстав, прямо не передбачених Конституцією України.
ВРП може ухвалити рішення про відмову в задоволенні подання про звільнення судді з посади. У цьому випадку суддя продовжує перебувати на посаді, а рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді втрачає юридичне значення.
Отже, зважаючи на наведене правове регулювання, а також на статус та повноваження ВРП і ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважають, що передбачене частиною першою статті 88 Закону № 1402-VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП.
Ураховуючи концепцію належного врядування, зміст якої, зокрема, розкритий у практиці Європейського суду з прав людини, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах.
З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційногооцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноваж