П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
13 січня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/405/19
Провадження № 11-203заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Лобойка Л. М., Пількова К. М.,Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
за участю:
секретаря судового засідання Орєшко Ю. О.,
представника позивача - Ковальова С. В.,
представника відповідача - Мовіле О. С,
представника третьої особи Кабінету Міністрів України - Шокуна О. В.,
розглянула у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи: Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 14 травня 2018 року № 126/2018 в частині за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01 червня 2020 року (судді Губська О. А., Білак М. В., Загороднюк А. Г., Калашнікова О. В., Соколов В. М.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. Д. Ейдельман звернувся до суду з позовом до Президента України (далі - Президент), треті особи: Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), Кабінет Міністрів України (далі - КМУ), у якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 14 травня 2018 року № 126/2018
"Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" в частині введення в дію пункту 7 додатку 1 до рішення РНБО від 02 травня 2018 року.
2. Позов обґрунтований тим, що застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій) є протиправним, оскільки він не здійснював жодних дій, які б створювали загрозу національним інтересам чи безпеці України або сприяли терористичній діяльності.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням
від 01 червня 2020 року у задоволенні позову відмовив.
4. Постановляючи рішення, суд першої інстанції виходив з того, що застосування санкцій до позивача рішенням РНБО, введеним в дію оскаржуваним Указом Президента, ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності, а також здійснено у зв`язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону України "Про санкції".
Короткий зміст та обґрунтування вимог апеляційної скарги
5. В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01 червня 2020 року та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.
6. Зазначає, що відповідачем не надано доказів перебування позивача у 2014 році як "міжнародного спостерігача" на незаконних референдумах в Автономній Республіці Крим, "виборах" в окремих районах Донецької та Луганської областей.
7. Вказує, що суд першої інстанції безпідставно відхилив доводи ОСОБА_1 щодо обмеження оскаржуваним Указом Президента його прав та охоронюваних законом інтересів, посилаючись на відсутність в Указі положень, які б встановлювали чи обмежували права та обов`язки позивача.
Позиція інших учасників справи стосовно апеляційної скарги
8. Від Президента та КМУ надійшли письмові відзиви на апеляційну скаргу, у яких, посилаючись на законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, вони просять апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.
Рух апеляційної скарги
9. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 вересня 2020 року відкрила апеляційне провадження у справі, а ухвалою від 27 жовтня 2020 року призначила справу до апеляційного розгляду.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Установлені обставини справи, оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
10. Судом установлено, що рішенням РНБО від 02 травня 2018 року
"Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" вирішено підтримати пропозиції щодо застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), внесені КМУ, Службою безпеки України (далі - СБУ) та Національним банком України (далі - НБУ).
11. Вказаним рішенням застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб згідно з додатком 1 та юридичних осіб згідно з додатком 2.
12. Відповідно до пункту 7 додатку 1 до рішення РНБО від 02 травня 2018 року
до ОСОБА_1 (який народився ІНФОРМАЦІЯ_1 в Молдові, у 1996 році репатріювався з Узбекистану в Ізраїль; проживає у місті Рішон-ле-Ціон (Ізраїль); політтехнолог) застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) строком на три роки у вигляді:
- блокування активів - тимчасового обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним йому майном;
- відмови у наданні віз, скасування віз резидентам іноземних держав, а також застосування інших заборон в`їзду на територію України.
13. Указом Президента від 14 травня 2018 року № 126/2018 введено в дію рішення РНБО від 02 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)".
14. Вважаючи такий Указ відповідача в частині введення в дію пункту 7 додатку 1 до вказаного рішення про застосування строком на три роки до Д. Ейдельмана персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
15. Положеннями частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
17. Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
18. Частиною другою статті 264 КАС визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
19. Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
20. Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента.
21. Згідно із частинами першою, четвертою статті 10 Закону України "Про Раду національної безпеки і оборони України" рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
22. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про санкції" з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи.
23. Положеннями пункту 1 частини першої статті 3 Закону України "Про санкції" визначено, що підставами для застосування санкцій є: дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
24. Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина третя вказаної статті).
25. Згідно із частиною першою статті 5 Закону України "Про санкції" пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом, КМУ, НБУ, СБУ.
26. Частиною третьою вказаної статті визначено, що рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами
1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента і є обов`язковим до виконання.
27. Відповідно до статті 4 Закону України "Про санкції" видами санкцій згідно із цим Законом, зокрема, є: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; відмова в наданні та скасування віз резидентам іноземних держав, застосування інших заборон в`їзду на територію України.
28. Згідно із частиною другою статті 77 КАС в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
29. Положеннями частини першої статті 90 КАС визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
30. Судами встановлено, що до позивача обмежувальні заходи (санкції) застосовувались Указом Президента від 15 травня 2017 року № 133/2017, яким уведено в дію рішення РНБО від 28 квітня 2017 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)".
31. Подальше рішення РНБО приймалось у зв`язку з продовженням строку застосування санкцій.
32. Оскаржуваним Указом Президента від 14 травня 2018 року № 126/2018 введено в дію рішення РНБО від 02 травня 2018 року, яка підтримала пропозицію, зокрема, винесену КМУ щодо продовження строку застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо позивача.
33. Так, КМУ на виконання вимог частини першої статті 5 Закону України
"Про санкції" прийнято розпорядження від 18 квітня 2018 року № 257-р, яким винесено на розгляд РНБО питання про розгляд пропозицій щодо продовження строку застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) згідно з додатками 1 і 2.
34. У Пункті 7 додатку 1 до вказаного розпорядження КМУ Д. Ейдельмана визначено як фізичну особу, до якої застосовуються санкції з обґрунтуванням фактів та дій, що підтверджують наявність підстав для їх застосування, а саме: вказано, що позивач дотримується проросійських поглядів; за наявною інформацією перебував у 2014 році як "міжнародний спостерігач" на незаконних референдумах в Автономній Республіці Крим, "виборах" в окремих районах Донецької та Луганської областей; поширює відеоматеріали антиукраїнського характеру на сторінках у соціальній мережі, за допомогою приватного ізраїльського інтернет-каналу "Медіа ТВ Адженда", ізраїльського російськомовного інтернет-порталу "IzRus"; продовжує відверту антиукраїнську та провокаційну риторику в засобах масової інформації, а також здійснює заходи, що можуть нести потенційну загрозу національним інтересам України; проросійський пропагандист, причетний до розпалювання міжнаціональної ворожнечі між Україною і Росією, пропаганди війни проти України.
35. Підставами для застосування санкцій вказано дії, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
36. Крім того, з листа Міністерства закордонних справ України від 07 травня
2018 року № 610/13-994-123дск убачається, що проект вказаного вище розпорядження КМУ розроблено цим Міністерством на основі письмових пропозицій Головного управління розвідки Міністерства оборони України та Міністерства внутрішніх справ України, які належним чином підготовлені та завізовані керівниками центральних органів виконавчої влади.
37. Додатком до листа є пояснювальна записка, яка містить обґрунтування необхідності прийняття акта, погодження центральних органів виконавчої влади та відомств України і висновок Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи.
38. У рамках цієї справи необхідно окремо оцінювати два види санкцій, введених щодо позивача: відмову в наданні віз, скасування віз резидентам іноземних держав, а також застосування інших заборон в`їзду на територію України та блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися і розпоряджатися належним йому майном.
39. Що стосується відмови у наданні віз, скасування віз резидентам іноземних держав, а також застосування інших заборон в`їзду на територію України, то слід зазначити, що таке обмеження, безумовно, є втручанням у свободи позивача.
40. Водночас одним з елементів суверенітету будь-якої країни є її право на обмеження перебування на її території осіб, які не є її громадянами.
41. Питання про доцільність такого обмеження, достатності для цього підстав тощо вирішується кожною країною самостійно в тому порядку, який визначений законодавством цієї країни.
42. Відповідно до статті 2 Угоди між Кабінетом Міністрів України та Урядом Держави Ізраїль про відмову від візових вимог для осіб, які користуються паспортами громадянина або службовими паспортами України та Держави Ізраїль, затвердженої постановою КМУ від 15 вересня 2010 року № 837 кожна сторона зберігає за собою право відмовити у в`їзді громадянам держави іншої сторони, яких вона може визнати небажаними, або скоротити строк перебування таких громадян.