ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду
Анцупової Т. О., Єленіної Ж. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І.,
Ситнік О. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
щодо постанови від24 грудня 2020 року
у справі № 510/1286/16-а (провадження № 11-345апп19)
за позовом ОСОБА_1 до управління Пенсійного фонду України у Ренійському районі Одеської області (правонаступником якого було Ізмаїльське об`єднане управління Пенсійного фонду України Одеської області, а на сьогодні - Головне управління Пенсійного Фонду України в Одеській області; далі - ПФУ, управління ПФУ відповідно) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії за касаційною скаргою управління ПФУ на постанову Ренійського районного суду Одеської області від 23 січня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладаємо окрему думку.
Рух справи
У серпні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила:
- визнати неправомірними дії управління ПФУ щодо неврахування для обчислення пенсії сум індексації заробітної плати, матеріальної допомоги на оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, премій до державних, професійних та ювілейних свят та інших виплат;
- зобов`язати управління ПФУ здійснити перерахунок пенсії як державному службовцю з дати її призначення - 17 липня 2009 року на виконання статті 37 Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ «Про державну службу» (далі - Закон № 3723-ХІІ), з урахуванням середньомісячної суми індексації заробітної плати, матеріальної допомоги на оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, премій до державних, професійних та ювілейних свят та інших виплат за 24 календарних місяці.
На обґрунтування вказаних вимог зазначала, що перебуває на обліку в управлінні ПФУ та отримує пенсію державного службовця відповідно до Закону № 3723-XII у розмірі 90 % від заробітної плати.
Позивачка вказує, що при нарахуванні їй пенсії з 17 липня 2009 року як державному службовцю управлінням ПФУ не були включені в розрахунок пенсії всі складові заробітної плати, а саме: індексація заробітної плати, матеріальна допомога на оздоровлення, матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань, премії до державних, професійних та ювілейних свят та інші виплати.
Ренійський районний суд Одеської області постановою від 23 січня 2017 року, залишеною без змінухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року, позов задовольнив.
Не погодившись із такими судовими рішеннями, управління ПФУ звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати постанову Ренійського районного суду Одеської області від 23 січня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року й ухвалити нове рішення, яким відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 24 липня 2017 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів».
Відповідно до пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» зазначеного Закону зміни до КАС України вводяться в дію з урахуванням певних особливостей. Зокрема, у підпункті 4 цього пункту передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчився до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
12 лютого 2018 року касаційну скаргу управління ПФУ на постанову Ренійського районного суду Одеської області від 23 січня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 березня 2019 року справу прийнято до провадження.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 02 квітня 2019 року передавна підставі частини п`ятої статті 346 КАС України цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки вважав, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Питання, які поставила колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, перед Великою Палатою Верховного Суду
Так, колегія суддів вважає, що виняткова проблема полягає у необхідності формування відповідних правових позицій, для чого потрібно надати відповіді на такі питання:
1. Чи можуть суди застосовувати у спорах стосовно соціального захисту (для обмеження розміру належних особі сум соціальних виплат) шестимісячні строки звернення до суду, встановлені процесуальним законом - КАС України (стаття 99 у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року, та стаття 122 в редакції, що є чинною на сьогодні), якщо предметом спору є неотримання особою регулярних (щомісячних тощо) соціальних виплат, які суб`єкт владних повноважень з власної вини не виплачував фізичній особі або виплачував у неповному розмірі?
2. Чи можуть суди застосовувати строки звернення до суду, встановлені процесуальним законом - КАС України (стаття 99 у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року, та стаття 122 в редакції, що є чинною на сьогодні), для фактичного встановлення строкових меж (граничних меж) триваючого правопорушення у сфері реалізації соціальних прав та відповідно цим строком обмежувати доступ особи до суду?
3. Чи може бути факт нездійснення перевірки особою, якій державою призначено пенсію або інші постійні соціальні виплати, правильності нарахування уповноваженими суб`єктами владних повноважень конкретних сум таких виплат або невчасне звернення з відповідним позовом до адміністративного суду підставою для судового захисту її прав лише у межах останніх шести місяців, що передують даті звернення до суду?
4. Чи можуть суди не застосовувати відповідний процесуальний строк, а відповідно до частини шостої статті 7 КАС України використовувати як аналогію закону до всіх зазначених вище спорів положення частини другої статті 87 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1788-ХІІ «Про пенсійне забезпечення» (далі - Закон № 1788-ХІІ), статті 46 Закону України від 09 липня 2003 року № 1058-ІV «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» (далі - Закон № 1058-ІV) та статей 51, 55 Закону України від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон № 2262-ХІІ), у яких міститься норма, згідно з якою нараховані (первинно встановлені за відповідною заявою фізичної особи) суми пенсії, не отримані з вини органу, що призначає і виплачує пенсію, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком?
На нашу думку, порушені у зазначеній ухвалі питання, на вирішенні яких наполягав Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, не розкривають наявності виключної правової проблеми у цій конкретній справі, оскільки суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що позивачкою строк звернення до адміністративного суду дотриманий, та визнали її право на перерахунок пенсії як державному службовцю з дати призначення пенсії.
Короткий зміст висновків Великої Палати Верховного Суду за результатами розгляду справи
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 24 грудня 2020 року дійшла висновку про те, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норму матеріального права (статтю 87 Закону № 1788-ХІІ), тому касаційна скарга управління ПФУ підлягає частковому задоволенню, а постанова Ренійського районного суду Одеської області від 23 січня 2017 року та ухвала Одеський апеляційний адміністративний суд від 12 квітня 2017 року - скасуванню з ухваленням нового рішення про часткове задоволення позову. Визнано протиправними дії управління ПФУ щодо неврахування для обчислення пенсії сум індексації заробітної плати, матеріальної допомоги на оздоровлення, матеріальної допомоги на вирішення соціально-побутових питань, премії до державних, професійних та ювілейних свят та інших виплат. Зобов`язано управління ПФУ здійснити ОСОБА_1 здійснити перерахунок пенсії як державному службовцю з урахуванням середньомісячної суми індексації заробітної плати, матеріальної допомоги на оздоровлення, матеріальної допомоги на вирішення соціально-побутових питань, премії до державних, професійних та ювілейних свят та інших виплат з 01 серпня 2015 року та виплатити їй суми недоотриманої пенсії з цього часу.
При цьому колегія суддів мотивувала прийняте рішення тим, що ОСОБА_1 звернулася до управління ПФУ із заявою про перерахунок пенсії та надала довідку про складові заробітної плати для обчислення розміру пенсії лише 01 серпня 2016 року, тому до спірних правовідносин має бути застосовано положення статті 98 Закону № 1788-ХІІ, якою передбачено, що перерахунок пенсії проводиться на підставі документів про вік, стаж, заробіток та інших, наявних на час перерахунку в пенсійній справі, а також додаткових документів, поданих пенсіонером на час перерахунку. Частиною другою цієї норми встановлено, що якщо пенсіонер згодом подасть додаткові документи, які дають право на подальше підвищення пенсії у зв`язку з уведенням у дію цього Закону (про стаж роботи, заробіток, сімейний стан та інші), то пенсія знову перераховується за нормами цього Закону. При цьому перерахунок провадиться за минулий час, але не більш як за 12 місяців перед поданням додаткових документів і не раніше ніж з дня введення в дію цього Закону. З огляду на вказане правове регулювання, призначена позивачці пенсія підлягає перерахунку з 01 серпня 2015 року (тобто за час, який передував дванадцятимісячному терміну до моменту подання позивачкою до управління ПФУ додаткових документів для перерахунку пенсії), а не з дня призначення пенсії - 17 липня 2009 року.
Причини незгоди із зазначеними висновками Великої Палати Верховного Суду
Застосування строку звернення до адміністративного суду передує вирішенню спору по суті.
Суди попередніх інстанцій установили, що ОСОБА_1 перебуває на обліку у відповідача та з 17 липня 2009 року отримує пенсію за віком відповідно до статті 37-1 Закону № 3723-ХІІ з урахуванням 37 років 6 місяців та 26 днів страхового стажу у розмірі 2 395,52 грн. Пенсію обчислено в розмірі 90 відсотків від суми заробітної плати.
При призначенні позивачці пенсії у 2009 році в розрахунок пенсії не включені інші виплати, на які нараховувалися страхові внески на загальнообов`язкове державне страхування, а саме: індексація заробітної плати, матеріальна допомога на оздоровлення, матеріальна допомога на вирішення соціально-побутових питань, премії до державних, професійних та ювілейних свят та інші виплати.
01 серпня 2016 року ОСОБА_1 звернулася доуправління ПФУ із заявою про здійснення перерахунку пенсії як державному службовцю на підставі довідки про складові заробітної плати № 1020/04 від 01 серпня 2016 року, з урахуванням матеріальної допомоги на оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, індексації заробітної плати, премій та інших виплат.
Управління ПФУ листом від 08 серпня 2016 року № 1059/03 повідомило позивачці про відмову у здійсненні такого перерахунку, оскільки ці виплати не є складовою заробітної плати, тому не включаються до заробітної плати державного службовця при обчисленні пенсії.
Відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
Згідно із статтею 22 Конституції України, права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частиною другою статті 99 КАС України (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася