П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 грудня 2020 року
м. Київ
Справа № 510/1286/16-а
Провадження № 11-345апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Управління Пенсійного фонду України у Ренійському районі Одеської області (правонаступником якого було Ізмаїльське об`єднане управління Пенсійного фонду України Одеської області, а на сьогодні - Головне управління Пенсійного фонду України в Одеській області; далі - Управління ПФУ, ПФУ відповідно) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Управління ПФУ на постанову Ренійського районного суду Одеської області від 23 січня 2017 року (суддя Сорокін К. В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2017 року (судді Шляхтицький О. І., Запорожан Д. В., Романішин В. Л.),
УСТАНОВИЛА:
У серпні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила: визнати неправомірними дії Управління ПФУ щодо неврахування для обчислення пенсії сум індексації заробітної плати, матеріальної допомоги на оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, премій до державних, професійних та ювілейних свят й інших виплат; зобов`язати Управління ПФУ здійснити їй перерахунок пенсії як державному службовцю з дати її призначення - 17 липня 2009 року на виконання статті 37 Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ "Про державну службу" (далі - Закон № 3723-ХІІ) з урахуванням середньомісячної суми індексації заробітної плати, матеріальної допомоги на оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, премій до державних, професійних та ювілейних свят й інших виплат за 24 календарних місяці.
Суди встановили, що з 17 липня 2009 року ОСОБА_1 призначено пенсію відповідно до Закону № 3723-ХІІ з урахуванням 37 років 6 місяців та 26 днів страхового стажу у розмірі 2 395 грн 52 коп. Розмір пенсії обчислено з 90 відсотків від суми заробітної плати. При призначенні позивачці пенсії у 2009 року в розрахунок пенсії не включені інші виплати, на які нараховувалися страхові внески на загальнообов`язкове державне страхування, а саме: індексації заробітної плати, матеріальної допомоги на оздоровлення, матеріальної допомоги на вирішення соціально-побутових питань, премії до державних, професійних та ювілейних свят й інших виплат. При зверненні позивачки до Управління ПФУ для перерахунку пенсії на підставі довідки про складові заробітної плати № 1020/04 від 1 серпня 2016 року листом від 8 серпня 2016 року їй було відмовлено у перерахунку пенсії, оскільки ці виплати не є складовою заробітної плати відповідно до статті 33 Закону № 3723-ХІІ, тому не включаються до заробітної плати державного службовця при обчисленні пенсії.
Ренійський районний суд Одеської області постановою від 23 січня 2017 року позов задовольнив.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки з індексації, допомоги на оздоровлення, матеріальної допомоги на вирішення соціально-побутових питань утримуються страхові внески на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування, вони повинні включатися до складу заробітної плати, розмір якої враховується при обчисленні пенсії.
Крім того, цей суд дійшов висновку, що ОСОБА_1 не пропустила шестимісячний строк звернення до адміністративного суду, встановлений частиною другою статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року, оскільки, як убачається зі справи, вона дізналася про порушення своїх прав 8 серпня 2016 року, отримавши лист Управління ПФУ про відмову в перерахунку пенсії, а позовну заяву подала до суду 11 серпня 2016 року.
Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 12 квітня 2017 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Управління ПФУ не погодилось із рішеннями судів першої й апеляційної інстанцій і звернулося з касаційною скаргою про їх скасування та прийняття нового рішення - про відмову у задоволенні позову.
Відповідач стверджує, що суми індексації заробітної плати, матеріальної допомоги на оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, премій до державних, професійних та ювілейних свят й інших виплат не враховуються при обчисленні заробітної плати державних службовців для призначення пенсії.
Крім іншого, відповідач у скарзі зазначає, що адміністративний позов у цій справі подано після закінчення шестимісячного строку, установленого законом для його подання.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 24 липня 2017 року відкрив провадження у зазначеній справі.
На підставі підпункту 4 пункту 1 розділу VІІ "Перехідні положення" КАС касаційна скарга була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11 березня 2019 року прийняв вказану справу до провадження.
2 квітня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою на підставі частини п`ятої статті 346 КАС передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу за позовом ОСОБА_1 до Управління ПФУ про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вважає, що порушені у цій справі питання свідчать про наявність виключної правової проблеми, оскільки вони не можуть бути вирішені відповідним касаційним судом у межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права, тому є необхідність відступити від викладеного в рішеннях Верховного Суду України правового висновку, який унеможливлює ефективний судовий захист; є кількісні критерії виключної правової проблеми, а саме значний перелік подібних справ (зокрема, між тими ж сторонами або з однакового предмета спору), які перебувають на розгляді в судах; є якісні критерії наявності виключної правової проблеми (немає усталеної судової практики у застосуванні однієї і тієї ж норми права, в тому числі є правові висновки суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному); невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, в тому числі необхідність застосування аналогії закону чи права; встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому.
Так, цей суд вважає, що виняткова проблема полягає у необхідності формування відповідних правових позицій, для чого потрібно надати відповіді на такі питання:
1. Чи можуть судами застосовуватися у спорах стосовно соціального захисту (для обмеження розміру належних особі сум соціальних виплат) шестимісячні строки звернення до суду, встановлені процесуальним законом - КАС (стаття 99 у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року, та стаття 122 в редакції, що є чинною на сьогодні), якщо предметом спору є неотримання особою регулярних (щомісячних тощо) соціальних виплат, які суб`єкт владних повноважень з власної вини не виплачував фізичній особі або виплачував у неповному розмірі?
2. Чи можуть суди застосовувати строки звернення до суду, встановлені процесуальним законом - КАС (стаття 99 у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року, та стаття 122 в редакції, що є чинною на сьогодні), для фактичного встановлення строкових меж (може граничних меж) триваючого правопорушення у сфері реалізації соціальних прав та відповідно цим строком обмежувати доступ особи до суду?
3. Чи може бути факт нездійснення перевірки особою, якій державою призначено пенсію або інші постійні соціальні виплати, правильності нарахування уповноваженими суб`єктами владних повноважень конкретних сум таких виплат або невчасне звернення з відповідним позовом до адміністративного суду підставою для судового захисту її прав лише у межах останніх шести місяців, що передують даті звернення до суду?
4. Чи можуть суди не застосовувати відповідний процесуальний строк, а відповідно до частини шостої статті 7 КАС використовувати як аналогію закону до всіх зазначених вище спорів положення частини другої статті 87 Закону України від 5 листопада 1991 року № 1788-ХІІ "Про пенсійне забезпечення" (далі - Закон № 1788-ХІІ); статті 46 Закону України від 9 липня 2003 року № 1058-ІV"Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" (далі - Закон № 1058-ІV) та статей 51, 55 Закону України від 9 квітня 1992 року № 2262-ХІІ "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (далі - Закон № 2262-ХІІ), в яких міститься норма, згідно з якою нараховані (первинно встановлені за відповідною заявою фізичної особи) суми пенсії, не отримані з вини органу, що призначає і виплачує пенсію, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком?
Суд також зазначив про відсутність з цього питання однозначної практики Верховного Суду України та Верховного Суду.
Відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 9 квітня 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Саприкіній І. В.
6 червня 2019 року відповідно до розпорядження керівника апарату Верховного Суду № 15/0/30-19, виданого на підставі рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 12 "Про дострокове вибуття судді Саприкіної І. В. зі складу Великої Палати Верховного Суду", відповідно до підпункту 2.3.50 Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням Ради суддів України від 26 листопада 2010 року № 30, та пункту 3.2 Тимчасових засад використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді, затверджених постановою Пленуму Верховного Суду від 14 грудня 2017 року № 8, призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 6 червня 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенку О. Б.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 26 червня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи в межах підстав оскарження, встановлених частиною шостою статті 346 КАС, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
Судами встановлено, що ОСОБА_1 отримує пенсію з 17 липня 2009 року. 1 серпня 2016 року вона звернулася до Управління ПФУ із листом про перерахунок пенсії. 8 серпня 2016 року позивачка отримала відповідь Управління ПФУ, у якій відповідач повідомив про відмову у перерахунку пенсії. Не погодившись із таким рішенням, 10 серпня 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду за захистом порушених, на її думку, прав.
Вирішуючи питання щодо застосування до спірних правовідносин строку звернення до суду, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що застосування строку звернення до адміністративного суду передує вирішенню спору по суті.
Проаналізувавши обґрунтованість тверджень колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що справа, яка розглядається, містить виключну правову проблему щодо застосування статті 99 КАС (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та статті 122 КАС (в редакції, що є чинною на сьогодні) стосовно спорів у сфері соціального захисту, зокрема, тих, що стосуються пенсійних виплат, які суб`єкт владних повноважень протягом тривалого часу виплачував фізичній особі у неповному розмірі, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.
Згідно з частиною другою статті 99 КАС (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Статтею 100 КАС (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 122, та 123 КАС (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).
Водночас варто зазначити, що спеціальне законодавство у сфері соціального захисту містить такі три норми.
Згідно зі статтею 87 Закону № 1788-ХІІ нараховані суми пенсії, не затребувані пенсіонером своєчасно, виплачуються за минулий час не більш як за 3 роки перед зверненням за одержанням пенсії. Суми пенсії, не одержані своєчасно з вини органу, що призначає або виплачує пенсію, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком.
Відповідно до статті 46 Закону № 1058-ІV нараховані суми пенсії, на виплату яких пенсіонер мав право, але не отримав своєчасно з власної вини, виплачуються за минулий час, але не більше ніж за три роки до дня звернення за отриманням пенсії. Нараховані суми пенсії, не отримані з вини органу, що призначає і виплачує пенсію, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком з нарахуванням компенсації втрати частини доходів.
Згідно з частиною третьою статті 51 Закону № 2262-ХІІ перерахунок пенсій у зв`язку із зміною розміру хоча б одного з видів грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на такий перерахунок згідно з цим Законом, або у зв`язку із введенням для зазначених категорій осіб нових щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (надбавок, доплат, підвищень) та премій у розмірах, встановлених законодавством, не проведений з вини органів ПФУ та/або державних органів, які видають довідки для перерахунку пенсії, провадиться з дати виникнення права на нього без обмеження строком.
Відповідно до статті 55 цього Закону нараховані суми пенсії, на виплату яких пенсіонер мав право, але своєчасно не отримав з власної вини, виплачуються за минулий час, але не більш як за три роки до дня звернення за отриманням пенсії. У цьому разі частина суми недоотриманої пенсії, але не більш як за 12 місяців, виплачується одночасно, а решта суми виплачується щомісяця рівними частинами, що не перевищують місячного розміру пенсії. Нараховані суми пенсії, не отримані пенсіонером з вини органу ПФУ, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком з нарахуванням компенсації втрати частини доходів.
Буквальне тлумачення наведених норм права дає підстави вважати, що ці норми стосуються вже нарахованих сум пенсій за минулий час, однак не виплачених з вини ПФУ.
Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає, що норми статті 87 Закону № 1788-ХІІ, статті 46 Закону № 1058-ІV і статей 51, 55 Закону № 2262-ХІІ (щодо необмеження будь-яким строком невиплаченої пенсіонерові суми пенсії) підлягають застосуванню у справах за позовами про оскарження бездіяльності, дій та/або рішень суб`єкта владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку пенсійних виплат виключно за наявності таких умов:
1) ці суми мають бути нараховані пенсійним органом;
2) ці суми мають бути не виплаченими саме з вини держави в особі пенсійного органу.
Разом із цим до 8 серпня 2016 року ОСОБА_1 не зверталася до Управління ПФУ щодо проведення перерахунку пенсії та не оскаржувала дії чи бездіяльність Управління ПФУ.
У справі, що розглядається, ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом у зв`язку із тим, що пенсійний орган не врахував їй при призначенні пенсії суми отриманих нею виплат, з яких сплачено страхові внески, а отже, ці суми не нараховані і є спірними.
З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що обґрунтування, наведені в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 2 квітня 2019 року про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, не створюють підстави для вирішення усіх окреслених в цій ухвалі питань.
Порушені у зазначеній ухвалі питання, на вирішенні яких наполягав Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, не розкривають наявності виключної правової проблеми у цій конкретній справі, оскільки суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що позивачкою строк звернення до адміністративного суду дотриманий та визнали її право на перерахунок пенсії як державному службовцю з дати призначення пенсії.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що, визначаючи початок перебігу строку звернення до адміністративного суду, важливо встановити той момент, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення її прав. У спорах, що виникають з органами ПФУ, особа може дізнатися, що її права порушені, зокрема, при отриманні від органу ПФУ відповіді на надісланий запит щодо розміру пенсії, нормативно-правових документів, на підставі яких був здійснений саме такий розрахунок.
Отже, в цьому випадку початок перебігу строку звернення до адміністративного суду слід пов`язувати з датою отримання листа-відповіді, листа-роз`яснення від органу ПФУ на запит особи про правильність/помилковість нарахування розміру пенсії, своєчасність/несвоєчасність її перерахунку.
З матеріалів справи встановлено, що ОСОБА_1 дізналася про призначення їй пенсії у неналежному розмірі, отримавши довідку Управління ПФУ про складові заробітної плати від 1 серпня 2016 року № 1020/04. У зв`язку із цим 1 серпня 2016 року ОСОБА_1 подала до Управління ПФУ заяву про проведення перерахунку розміру пенсії і, отримавши 8 серпня 2016 року відмову у перерахунку, 10 серпня 2016 року звернулася до суду із цим позовом, що свідчить про дотримання встановленого статтею 99 КАС шестимісячного строку.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про таке.
Відповідно до статті 46 Конституції Українигромадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.