ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 січня 2021 року
м. Київ
справа №160/7938/19
адміністративне провадження №К/9901/19205/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №160/7938/19
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року, ухвалене суддею Озерянською С.І.
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року, ухвалене колегією суддів у складі: головуючого судді Прокопчук Т.С., суддів Кругового О.О., Шлай А.В.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. 15 серпня 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області (далі - відповідач, ГУНП в Дніпропетровській області), у якому просив:
1.1. визнати протиправною відмову відповідача у надані публічної інформації на його запит;
1.2. зобов`язати відповідача надати йому повну інформацію на зазначений запит, а саме: чи були відкриті, починаючи з 2009 року, кримінальні провадження щодо кандидата у народні депутати України по 26-му округу ОСОБА_2, щодо якого на сайті ЦВК вказані наступні відомості: народився ІНФОРМАЦІЯ_1 в м. Дніпропетровську, громадянин України, протягом останніх п`яти років проживає на території України, освіта вища, директор ПП "ІР-ІНВЕСТ-ГРУПП", член Політичної партії "ОПОЗИЦІЙНА ПЛАТФОРМА - ЗА ЖИТТЯ", проживає в місті Дніпрі, судимість відсутня, суб`єкт висування - Політична партія "ОПОЗИЦІЙНА ПЛАТФОРМА - ЗА ЖИТТЯ". Якщо такі кримінальні провадження в наявності просить вказати за якими статтями Кримінального кодексу України вони відкриті, а також на якій стадії знаходяться.
2. В обґрунтування позову зазначено, що у липні 2019 року позивач звернувся до ГУНП в Дніпропетровській області із запитом на публічну інформацію, у якому просив надати інформацію щодо наявності кримінальних проваджень відносно кандидата у народні депутати ОСОБА_2 .
2.1. Направляючи зазначений запит, позивачем було зазначено, що запитувана інформація становить значний суспільний інтерес, оскільки стосується фактів життя кандидата у народні депутати України. Водночас, кандидат у народні депутати є публічною особою, а зазначена інформація є актуальною напередодні виборів.
2.2. Вважає, що відповідачем протиправно відмовлено у наданні запитуваної інформації, відповідно право позивача на інформацію має бути відновлено в судовому порядку.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. 06 липня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до ГУНП в Дніпропетровській області із запитом на отримання публічної інформації, в якому просив повідомити: чи були відкриті, починаючи з 2009 року, кримінальні провадження щодо кандидата у народні депутати України по 26-му округу ОСОБА_2, вказати за якими статтями Кримінального кодексу України вони відкриті, а також на якій стадії знаходяться.
4. Листом від 09 липня 2019 року № 26/29-зі ГУНП в Дніпропетровській області відмовлено у наданні запитуваної позивачем інформації з посиланням на те, що ця інформація є конфіденційною та належить до інформації з обмеженим доступом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
5. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року, залишеним без змін Третього апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено з підстав правомірності відмови відповідачем у наданні запитуваної інформації.
6. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки запитувана інформація належить до категорії інформації з обмеженим доступом, ГУНП у Дніпропетровській області правомірно було відмовленні в її наданні. За висновком суду, надання такої інформації про особу буде являтись втручанням в її особисте та сімейне життя, яке допускається винятково у визначених законом випадках і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини, що в даному випадку судом встановлено не було.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
7. 04 серпня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, у якій скаржник просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року, прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
8. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами першої та апеляційної інстанцій з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема частини четвертої статті 6, статті 7, пункту другого частини першої статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації", за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах.
8.1. Зауважує, що хоча суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні посилається на правову позицію, яка викладена Верховним Судом у постановах від 24 лютого 2020 року у справі № 802/1587/18-а, від 20 березня 2020 року у справі №509/1398/16-а, проте суд апеляційної інстанції не врахував, що правовідносини у цих справах не є подібними до правовідносин у справі, що розглядається.
8.2. На думку скаржника, рішення судів попередніх інстанцій є необґрунтованими, безпідставними і суб`єктивними, оскільки судами не встановлювалася причина, з якої позивач запитував інформацію, особистість, стосовно якої запитувалася інформація, за яких обставин це відбувалось і яке значення мало отримання інформації.
8.3. Також вказує, що незважаючи на вимоги діючого законодавства, суди попередніх інстанцій не надали правової оцінки обставині незастосування відповідачем трискладового тесту при наданні відповіді на звернення позивача.
8.4. Крім того, зазначає, що суди попередніх інстанцій не застосували релевантну практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), а саме рішення від 26 березня 2020 року у справі "Центр демократії та верховенства права проти України", хоча позивач посилався на неї.
9. 04 серпня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
10. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 вересня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
11. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 27 листопада 2020 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
12. Від відповідача 08 жовтня 2020 року надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому, вважаючи рішення судів попередніх інстанцій законними та обґрунтованими, проти доводів та вимог останньої заперечує та просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
12.1. У відзиві відповідач указує на безпідставність посилань скаржника на рішення ЄСПЛ від 26 березня 2020 року у справі "Центр демократії та верховенства права проти України", оскільки воно прийняте після винесення оскаржуваного рішення судом першої інстанції і набуло статусу остаточного 26 липня 2020 року, тобто після ухвалення оскаржуваної постанови судом апеляційної інстанції. Крім того, на думку відповідача, правовідносини, що розглядались у зазначеному рішенні не є подібними до правовідносин у цій справі.
Позиція Верховного Суду
Джерела права
13. Статтею 34 Конституції України гарантовано кожному право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
14. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Відповідно до статті 5 Закону України "Про інформацію" від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2657-XII) кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.
Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
16. За приписами частини другої статті 6 Закону № 2657-XII право на інформацію може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
17. Згідно частини першої статті 11 Закону № 2657-XII інфомація про фізичну особу (персональні дані) - відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.
18. Не допускаються збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров`я, а також адреса, дата і місце народження. Кожному забезпечується вільний доступ до інформації, яка стосується його особисто, крім випадків, передбачених законом (частина друга статті 11 Закону № 2657-XII).
19. За порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Будь яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом (стаття 20 Закону № 2657-XII).
20. Приписами статті 21 Закону № 2657-XII визначено, що інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація. Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом. Відносини, пов`язані з правовим режимом конфіденційної інформації, регулюються законом.
21. Інформація з обмеженим доступом може бути поширена, якщо вона є суспільно необхідною, тобто є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від її поширення.Предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов`язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо (стаття 29 Закону № 2657-XII).
22. Відповідно статті 1 Закону України від 01 червня 2010 року № 2297-VI "Про захист персональних даних" (далі - Закон № 2297-VI) цей Закон регулює правові відносини, пов`язані із захистом і обробкою персональних даних, і спрямований на захист основоположних прав і свобод людини і громадянина, зокрема права на невтручання в особисте життя, у зв`язку з обробкою персональних даних. Цей Закон поширюється на діяльність з обробки персональних даних, яка здійснюється повністю або частково із застосуванням автоматизованих засобів, а також на обробку персональних даних, що містяться у картотеці чи призначені до внесення до картотеки, із застосуванням неавтоматизованих засобів.
23. Під обробкою персональних даних розуміється будь-яка дія або сукупність дій, таких як збирання, реєстрація, накопичення, зберігання, адаптування, зміна, поновлення, використання і поширення (розповсюдження, реалізація, передача), знеособлення, знищення персональних даних, у тому числі з використанням інформаційних (автоматизованих) систем (абзац восьмий статті 2 Закону № 2297-VI).
24. Згідно з частиною другою статті 4 Закону № 2297-VI володільцем чи розпорядником персональних даних можуть бути підприємства, установи і організації усіх форм власності, органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, фізичні особи - підприємці, які обробляють персональні дані відповідно до закону.
25. За приписами частини другої статті 14 Закону № 2297-VI поширення персональних даних без згоди суб`єкта персональних даних або уповноваженої ним особи дозволяється у випадках, визначених законом, і лише (якщо це необхідно) в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
26. У частині другій статті 5 Закону № 2297-VI закріплено, що персональні дані можуть бути віднесені до конфіденційної інформації про особу законом або відповідною особою.
27. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI).
28. За загальним правилом публічна інформація є відкритою (частина друга статті 1 Закону № 2939-VI). Виняток становить інформація з обмеженим доступом, яка поділяється на конфіденційну, таємну та службову інформацію (частина перша статті 6 Закону № 2939-VI).
29. Відповідно до частини другої статті 6 Закону № 2939-VI обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
30. Згідно із частинами першою та другою статті 7 Закону № 2939-VI конфіденційною є інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов.
Розпорядники інформації, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (частина друга статті 7 Закону № 2939-VI).
31. Відповідно до положень статті 8 Закону № 2939-VI таємна інформація - інформація, доступ до якої обмежується відповідно до частини другої статті 6 цього Закону, розголошення якої може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську таємницю, таємницю досудового розслідування та іншу передбачену законом таємницю.
Порядок доступу до таємної інформації регулюється цим Законом та спеціальними законами.
32.Частиною другою статті 10 Закону № 2939-VI передбачено, що обсяг інформації про особу, що збирається, зберігається і використовується розпорядниками інформації, має бути максимально обмеженим і використовуватися лише з метою та у спосіб, визначений законом.
33. За приписами частини третьої статті 10 Закону № 2939-VI розпорядники інформації, які володіють інформацією про особу, зобов`язані: 1) надавати її безперешкодно і безкоштовно на вимогу осіб, яких вона стосується, крім випадків, передбачених законом; 2) використовувати її лише з метою та у спосіб, визначений законом; 3) вживати заходів щодо унеможливлення несанкціонованого доступу до неї інших осіб; 4) виправляти неточну та застарілу інформацію про особу самостійно або на вимогу осіб, яких вона стосується.
34. Пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI установлено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
35. Згідно з пунктом 6 частини першої статті 14 цього ж Закону розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.
36. Частинами першою, четвертою статті 22 Закону № 2939-VI передбачено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, зокрема, у випадку якщо інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.
У відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.
37. Частиною першою статті 1 Закону України "Про вибори народних депутатів" від 17 листопада 2011 року № 4061-VI (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 4061-VI) народні депутати України обираються громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
38. Частиною першою статті 9 Закону № 4061-VI визначено, що депутатом може бути обраний громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п`яти років.
39. Приписами частини четвертої статті 9 Закону № 4061-VI передбачено, що не може бути висунений кандидатом й обраний депутатом громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.
40. Стаття 13 Закону № 4061-VI гарантує доступність інформації щодо виборів, у тому числі право виборців ознайомлюватися з відомостями про кандидатів.
41. За приписами частини першої статті 55 Закону № 4061-VI Центральна виборча комісія реєструє кандидата у депутати, висунутого партією, у відповідному одномандатному окрузі за умови отримання нею визначеного пакету документів, серед яких, зокрема, автобіографії кандидата в депутати, на паперовому носії та в електронному вигляді, що обов`язково повинна містити: прізвище, власне ім`я (всі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць, рік і місце народження, громадянство із зазначенням часу проживання на території України, відомості про освіту, трудову діяльність, посаду (заняття), місце роботи, громадську роботу (в тому числі на виборних посадах), партійність, склад сім`ї, адресу місця проживання, контактний номер телефону, відомості про наявність чи відсутність судимості.
42. Виборцям забезпечується можливість доступу до різнобічної, об`єктивної та неупередженої інформації, потрібної для здійснення усвідомленого, поінформованого, вільного вибору (частина перша статті 63 Закону № 4061-VI).
43. Інформація, що міститься у документах, поданих до Центральної виборчої комісії для реєстрації кандидатів, є відкритою. На офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії оприлюднюються відомості про прізвище, власне ім`я (всі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць, рік і місце народження, громадянство із зазначенням часу проживання на території України, відомості про посаду (заняття), місце роботи, партійність, місце проживання, наявність чи відсутність судимості, наявність (відсутність) заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за шість місяців з дня пред`явлення виконавчого документа до примусового виконання, суб`єкт висування кожного кандидата у депутати (частина друга статті 63 Закону № 4061-VI).