ПОСТАНОВА
Іменем України
21 січня 2021 року
Київ
справа №420/4262/19
адміністративне провадження №К/9901/34303/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Єресько Л.О., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №420/4262/19
за позовом приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1
до Міністерства юстиції України,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Нотаріальна Палата України,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Державне підприємство "Національні інформаційні системи",
про визнання протиправними і скасування наказів,
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України
на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Андрухіва В.В.)
і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Кравченка К.В., судді Вербицької Н.В., Джабурія О.В.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2019 року приватний нотаріус Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила:
- визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства юстиції України від 3 січня 2019 року №14/7 "Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно і Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" в частині включення до переліку приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства юстиції України від 21 травня 2019 року №1820/7 "Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 ";
- визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства юстиції України від 14 червня 2019 року №1813/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно".
В обґрунтування позову позивачка вказала на відсутність правових підстав для проведення відповідачем моніторингу її реєстраційних дій, а також на помилковість висновків відповідача стосовно допущених нею порушень при вчиненні реєстраційних дій, що виключає підстави для блокування їй доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
14 серпня 2019 року до суду від представника приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 надійшла заява про забезпечення позову, в якій заявник просив:
- зупинити дію наказу Міністерства юстиції України від 14 червня 2019 року №1813/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" до набрання законної сили рішення суду у цій справі;
- зобов`язати Державне підприємство "Національні інформаційні системи" відновити доступ державному реєстратору - приватному нотаріусу Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно через його розблокування до набрання законної сили рішенням суду у цій справі.
В обґрунтування заяви про забезпечення позову заявник зазначив, що інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод і законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі. Метою застосування заходів забезпечення позову є, перш за все, захист прав позивача до ухвалення рішення у справі та забезпечення можливості поновлення його порушених прав.
Заявник вважає, що невжиття заходів забезпечення позову у цій справі може істотно ускладнити ефективний захист прав позивачки і поновлення її порушених прав.
Заявник вказав, що оскаржуваний наказ Міністерства юстиції України фактично призвів до порушення конституційного права позивачки на працю (стаття 43 Конституції України), адже усі нотаріальні дії з нерухомим майном передбачають використання Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, доступ до якого наразі заблоковано на підставі оскаржуваного наказу.
Також позивачка позбавлена можливості виконувати свої зобов`язання перед державою у вигляді сплати податків.
Більше того, у нотаріальній конторі позивачки на умовах трудового договору працюють дві особи - помічник нотаріуса ОСОБА_2 і секретар ОСОБА_3, яким незважаючи на блокування доступу до Реєстру позивачка має виплачувати заробітну плату.
Також приватний нотаріус ОСОБА_1 позбавлена можливості самостійно забезпечити поновлення її прав, оскільки вона позбавлена права укласти договір про заміщення її з іншим приватним нотаріусом, так як для цього відсутні підстави, визначені статтею 29 Закону України "Про нотаріат".
Оскільки нотаріус позбавлена можливості вчиняти нотаріальні дії, наразі порушуються інтереси і права третіх осіб - клієнтів позивачки. Так, у провадженні позивачки наразі перебуває близько 15 спадкових справ, в яких минув шестимісячний строк з моменту відкриття спадщини і нотаріус зобов`язана видавати спадкоємцям свідоцтва про право на спадщину.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2019 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року, заяву про забезпечення позову задоволено.
Зупинено дію наказу Міністерства юстиції України від 14 червня 2019 року №1813/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" - до набрання законної сили рішенням суду у цій справі.
Зобов`язано Державне підприємство "Національні інформаційні системи" відновити доступ державному реєстратору - приватному нотаріусу Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно через його розблокування - до набрання законної сили рішенням суду у цій справі.
Судові рішення мотивовані тим, що оскаржуваним наказом №1813/5 від 14 червня 2019 року позивачку фактично позбавлено можливості отримувати дохід від своєї професійної діяльності. Одночасно, у позивачки є зобов`язання перед державою у вигляді сплати податків незважаючи на фактичне зупинення її діяльності.
Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що спірне рішення про обмеження доступу позивачки до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно є санкцією, яка застосована відповідачем до позивачки за результатами проведеної перевірки позивачки, які є предметом оскарження у цій справі. Отже, зупинення судом дії такої санкції до набрання законної сили рішення суду у цій справі не створює ризиків заподіяння шкоди інтересам держави чи будь-яким третім особам.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі Міністерство юстиції України просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2019 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року і ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні заяви про забезпечення позову.
Зокрема, скаржник зазначає, що суди першої й апеляційної інстанцій при вирішенні питання про забезпечення позову неправильно застосували норми матеріального права, не дали вірну правову оцінку обставинам справи, що призвело до неправильного вирішення вказаного питання. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач зазначає, що тимчасове блокування доступу позивачки до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно не позбавляє її можливості здійснювати інші нотаріальні дії, для яких не потрібний доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. А тому, на думку відповідача, висновки судів попередніх інстанції щодо порушення права позивачки, зокрема, на працю є помилковими.
Крім того, відповідач вказує, що оскаржуваний наказ Міністерства юстиції України від 14 червня 2019 року №1813/5 жодним чином не перешкоджає приватному нотаріусу Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 виконувати свої зобов`язання перед Державою у вигляді сплати податків, адже приватні нотаріуси сплачують податки з реально отриманого доходу.
Отже, на думку відповідача, під час постановлення оскаржуваної ухвали і постанови, судами фактично вирішено справу по суті, оскільки, не дивлячись на виявлені порушення під час перевірки дій державного реєстратора - приватного нотаріуса ОСОБА_1, вона продовжує свою діяльність державного реєстратора з усіма випливаючими з цього наслідками правого характеру, чим порушено норми матеріального права.
Позивачка і треті особи не подали відзиви на касаційну скаргу.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що 3 січня 2019 року Міністерство юстиції України прийняло наказ №14/7 "Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиного державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань". Відповідно до цього наказу затверджено перелік державних реєстраторів і суб`єктів державної реєстрації, щодо яких проводиться моніторинг реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; затверджено перелік державних реєстраторів і суб`єктів державної реєстрації, щодо яких проводиться моніторинг реєстраційних дій у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань; проведено моніторинг реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань з дати набрання чинності цим наказом у термін до 8 травня 2019 року. В доданих до наказу Переліках наявне прізвище позивачки.
За результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 , головним спеціалістом відділу контролю у сферах державної реєстрації Управління акредитації, контролю та моніторингу суб`єктів державної реєстрації Департаменту державної реєстрації та нотаріату складено Акт від 7 травня 2019 року. Відповідно вказаного акту встановлено порушення приватним нотаріусом ОСОБА_1 вимог статей 3, 10, 18, 24, 33 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", пункту 101 Порядку №1127, оскільки за наявності підстав для відмови у проведенні державної реєстрації прав, реєстраційні дії проведено за наявності суперечностей між заявленими і вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяжень.
21 травня 2019 року відповідно до статті 37-1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року №990, і на підставі вказаного акта від 7 травня 2019 року, заступник Міністра юстиції України з питань державної реєстрації прийняв наказ №1820/7 "Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 ", яким наказано, зокрема, провести камеральну перевірку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 з дати реєстрації цього наказу.
За результатами проведення камеральної перевірки Комісією складено довідку від 4 червня 2019 року, в якій вказано, що позивачка порушила вимоги статей 3, 10, 18, 24, 33 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", пункту 101 Порядку №1127, оскільки за наявності підстав для відмови у проведенні державної реєстрації прав реєстраційні дії проведено за наявності суперечностей між заявленими і вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями. У цій довідці Комісією запропоновано тимчасово заблокувати доступ позивачці до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 (три) місяці.
14 червня 2019 року відповідно до статті 37-1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", Порядку №990 заступник Міністра юстиції України з питань державної реєстрації прийняв наказ №1813/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно", яким наказано: тимчасово заблокувати доступ державного реєстратора-приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 3 (три) місяці; виконання пункту 1 наказу покласти на Державне підприємство "Національні інформаційні системи".
Не погоджуючись із вказаними наказами позивачка звернулась до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.
Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.
Відповідно до частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Згідно з частиною другою статті 151 КАС України суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен ураховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Не допускається забезпечення позову шляхом:
1) зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів і встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії;
2) зупинення рішень Фонду гарантування вкладів фізичних осіб щодо призначення уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та щодо здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку, встановлення заборони або обов`язку вчиняти певні дії уповноваженій особі Фонду гарантування вкладів фізичних осіб або Фонду гарантування вкладів фізичних осіб при здійсненні тимчасової адміністрації або ліквідації банку;
3) зупинення рішень уповноваженого центрального органу з питань цивільної авіації щодо призупинення дії або анулювання сертифікатів, схвалень, допусків;
4) зупинення рішень Національного банку України, актів Національного банку України, а також встановлення для Національного банку України заборони або обов`язку вчиняти певні дії;