ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Єленіної Ж. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 18 січня 2021 року в адміністративній справі № 855/7/21 (П/9901/10/21) (провадження № 11-15ав21) за позовом ОСОБА_1 до Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Пришибська сільська територіальна виборча комісія Кременчуцького району Полтавської області (далі - Пришибська СТВК), про визнання протиправним і скасування рішення
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
8 січня 2021 року ОСОБА_1 звернулася до Шостого апеляційного адміністративного суду як суду першої інстанції з позовом до ЦВК, у якому просила визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 3 січня 2021 року № 3 «Про визнання ОСОБА_2 обраним Пришибським сільським головою Кременчуцького району Полтавської області».
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що ЦВК, установивши результати виборів Пришибського сільського голови Кременчуцького району Полтавської області (далі - Пришибський сільський голова) в єдиному одномандатному виборчому окрузі, всупереч вимогам чинного законодавства ухвалила оскаржувану постанову про визнання особи обраною Пришибським сільським головою та офіційне оприлюднення результатів виборів за відсутності окремого рішення про закріплення за собою таких повноважень, чим перебрала на себе повноваження відповідної територіальної виборчої комісії (далі - ТВК). При цьому відповідач у постанові від 29 грудня 2020 року № 584 «Про забезпечення встановлення результатів голосування з виборів Пришибського сільського голови Кременчуцького району Полтавської області 25 жовтня 2020 року в єдиному одномандатному виборчому окрузі» визначив за собою лише повноваження щодо встановлення результатів голосування з виборів Пришибського сільського голови, за підсумками чого, на думку позивачки, складається протокол, а не повноваження щодо прийняття рішень про визнання особи обраною сільським, селищним, міським головою та щодо офіційного оприлюднення результатів виборів.
Шостий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 10 січня 2021 року передав позов ОСОБА_1 на розгляд до Верховного Суду.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 14 січня 2021 року відмовив у задоволенні позову.
Судове рішення мотивоване тим, що:
- аналіз положень частини першої статті 3, частини другої статті 19, статей 20, 196 Виборчого кодексу України (далі - ВК) дає підстави для висновку, що під результатами виборів у вищенаведених нормах (статті 20 і 196 ВК) необхідно розуміти результат будь-якого типу виборів, у тому числі й місцевих виборів. Протилежного Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС) не містить, оскільки такий висновок прямо випливає із наведених процесуальних норм;
- аналіз частини першої статті 21 Закону України від 30 червня 2004 року № 1932-IV «Про Центральну виборчу комісію» (далі - Закон № 1932-IV) та статті 33, пункту 6 частини першої статті 205 ВК дає підстави зробити висновок, що ЦВК має повноваження на встановлення результатів місцевих виборів і це випливає із Закону № 1932-IV у поєднанні з приписами ВК. Тому не можна стверджувати, що в такій ситуації ЦВК «переймає на себе» повноваження відповідної ТВК, здійснюючи контроль чи надаючи консультативно-методичну допомогу. ЦВК здійснює свої власні, надані законом повноваження;
- законодавством не передбачена необхідність прийняття ЦВК окремих процедурних рішень для отримання таких повноважень після встановлення результатів голосування, що спростовує доводи позивачки про те, що в постанові ЦВК від 29 грудня 2020 року № 584 «Про забезпечення встановлення результатів голосування з виборів Пришибського сільського голови Кременчуцького району Полтавської області 25 жовтня 2020 року в єдиному одномандатному виборчому окрузі» не визначалися повноваження ЦВК щодо прийняття рішення про визнання особи обраною сільським, селищним, міським головою. Отже, ЦВК відповідно до пункту 6 частини першої статті 205, пункту 1 частини першої статті 278 ВК правомірно, у межах наданих власних повноважень, ухвалила спірну постанову, яка не суперечить встановленим результатам голосування;
- доводи позивачки про те, що постановою ЦВК від 29 грудня 2020 року № 584 не визначалися повноваження ЦВК щодо прийняття будь-яких рішень про офіційне оприлюднення результатів виборів Пришибського сільського голови, не є підставою для скасування спірної постанови, оскільки встановлені ЦВК результати місцевих виборів підлягають офіційному оприлюдненню, що не суперечить приписам статті 282 ВК. До того ж позивачкою не наведено, а судом не встановлено підстав для прийняття за результатами голосування ЦВК рішень, передбачених пунктами 2, 3 частини першої статті 278 ВК.
За висновком суду першої інстанції, постанова ЦВК від 3 січня 2021 року № 3 «Про визнання ОСОБА_2 обраним Пришибським сільським головою Кременчуцького району Полтавської області» прийнята на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством, підстав для її скасування немає.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що оскаржуване рішення постановлено судом з порушенням норм матеріального та процесуального права.
Позивачка зазначає, що висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 7 січня 2021 року у справі № 9901/1/21, повністю спростовують позицію Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в оскаржуваному рішенні щодо закріплення за ЦВК власних повноважень на встановлення результатів місцевих виборів (а не у формі контролю за діяльністю відповідної ТВК). За відсутності власних повноважень на встановлення результатів місцевих виборів ЦВК має дотримуватися вимог ВК, зокрема статті 205 цього Кодексу. На думку скаржниці, встановлення результатів виборів Пришибського сільського голови в частині прийняття рішення про визнання особи обраною Пришибським сільським головою відбулося з порушенням процедури, визначеної ВК, оскільки ЦВК, вийшовши за межі своїх повноважень, прийняла рішення замість ТВК за відсутності окремого рішення про закріплення за собою таких повноважень та відсутності доказів невиконання Пришибською СТВК вимог ВК щодо встановлення в порядку та строки, визначені цим Кодексом, результатів відповідних місцевих виборів у частині прийняття одного з рішень, визначених статтею 268 ВК, що суперечить пункту 6 статті 205 та статті 268 ВК.
ОСОБА_1 також указує на помилковість висновку суду першої інстанції про те, що позивачкою не наведено, а судом не встановлено підстав для прийняття за результатами голосування ЦВК рішень, передбачених пунктами 2, 3 частини першої статті 278 ВК. Позивачка стверджує, що постановою ЦВК від 29 грудня 2020 року № 584 було встановлено невиконання Пришибською СТВК вимог щодо встановлення результатів голосування з виборів Пришибського сільського голови. При цьому у вказаній постанові відповідач не аналізував інші дії Пришибської СТВК та не визначив за собою контрольні повноваження здійснювати замість Пришибської СТВК дії, передбачені частиною першою статті 278 ВК. Відтак після складення 30 грудня 2020 року протоколу про результати голосування з виборів Пришибського сільського голови ЦВК повинна була, на думку скаржниці, всю виборчу документацію, отриману від архівного відділу Кременчуцької районної державної адміністрації Полтавської області та Пришибської СТВК, повернути Пришибській СТВК для проведення в подальшому дій щодо встановлення результатів виборів, а не самостійно вчиняти відповідні дії. Позивачка стверджує, що зазначена ситуація свідчить про втручання ЦВК у діяльність Пришибської СТВК, прийняття будь-якого рішення з порушенням компетенції, визначеної Законом № 1932-IV, ВК, та про відсутність гарантій дотримання права учасників виборчого процесу на чесні вибори.
На думку ОСОБА_1 , суд першої інстанції також проігнорував її доводи про те, що відповідач не надав суду доказів того, що Пришибською СТВК не виконуються вимоги ВК в частині офіційного оприлюднення результатів виборів Пришибського сільського голови, що, у свою чергу, виключає наявність підстав для вчинення ЦВК дій у формі контролю за відповідною ТВК на підставі статті 205 цього Кодексу та жодним чином не легітимізує мету, для досягнення якої відповідні повноваження були здійснені комісією вищого рівня.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 18 січня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила частково.
Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 січня 2021 року скасувала.
Направила адміністративну справу № 855/7/21 (П/9901/10/21) за позовом ОСОБА_1 до ЦВК, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Пришибська СТВК, про визнання протиправним і скасування рішення - до Шостого апеляційного адміністративного суду.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Так, Велика Палата Верховного Суду констатувала, що у постанові від 7 січня 2021 року у справі № 9901/1/21 (провадження № 11-4ав21) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у випадку встановлення результатів відповідних місцевих виборів та/або реєстрації обраних депутатів, сільських, селищних, міських голів на підставі пункту 6 частини першої статті 205 ВК ЦВК переймає на себе повноваження відповідної ТВК, при цьому користується процедурою, передбаченою законом для встановлення результатів місцевих виборів (встановлення результатів голосування, ухвалення рішення про визнання особи обраною), визначеною для ТВК, тобто фактично діє замість відповідної ТВК. Отже, повноваження ЦВК при проведенні виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів є контрольними та консультативно-методичними, на відміну від безпосередніх повноважень ЦВК, яка очолює систему виборчих комісій при організації і проведенні виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнського референдуму.
Усупереч наведеному вище правовому висновку Великої Палати Верховного Суду суд першої інстанції у рішенні, яке переглядається, зазначив про те, що аналіз частини першої статті 21 Закону № 1932-IV та статті 33, пункту 6 частини першої статті 205 ВК дає підстави для висновку, що ЦВК має повноваження на встановлення результатів місцевих виборів і це випливає із Закону № 1932-IV у поєднанні з приписами ВК. Тому не можна стверджувати, що в такій ситуації ЦВК «переймає на себе» повноваження відповідної ТВК, здійснюючи контроль чи надаючи консультативно-методичну допомогу. На думку суду першої інстанції, ЦВК здійснює свої власні, надані законом повноваження. Здійсненням контрольних повноважень з боку ЦВК слід визнати прийняття рішення про протиправність рішень, дій чи бездіяльності ТВК, скасування таких рішень, зобов`язання вчинити певні дії. Однак установлення результатів виборів ЦВК у жодному випадку, на переконання суду, не можна розцінювати як здійснення контрольних повноважень, оскільки його метою є не перевірка діяльності ТВК, а позитивні дії щодо визначення результатів народного волевиявлення.
Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими вказані висновки суду першої інстанції, який залишив поза увагою те, що пункт 6 частини першої статті 205 ВК визначає не лише повноваження ЦВК щодо встановлення результатів відповідних місцевих виборів, а й передбачає обов`язкову умову для цього - невиконання або неналежне виконання ТВК вимог ВК щодо встановлення таких результатів. За відсутності таких обставин ЦВК не може з власної ініціативи встановити результати відповідних місцевих виборів. Отже, оскільки саме неналежна поведінка ТВК обумовлює потребу прийняття ЦВК замість неї рішення про встановлення результатів відповідних місцевих виборів, то відповідач у такому випадку виконує саме контрольні повноваження.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прийняття ЦВК замість відповідної ТВК рішення про встановлення результатів місцевих виборів відбулося внаслідок неналежного виконання ТВК вимог законодавства щодо встановлення таких результатів, що свідчить про виконання відповідачем саме контрольних повноважень. До того ж про виконання ЦВК саме контрольних функцій свідчить зміст її постанови від 29 грудня 2020 року № 584 «Про забезпечення встановлення результатів голосування з виборів Пришибського сільського голови Кременчуцького району Полтавської області 25 жовтня 2020 року в єдиному одномандатному виборчому окрузі».
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що згідно із частиною другою статті 22 та другим реченням частини третьої статті 273 КАС позовні вимоги у справі, яка переглядається, підсудні апеляційному адміністративному суду в апеляційному окрузі, що включає місто Київ. При цьому до Верховного Суду як суду першої інстанції оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність ЦВК, вчинені/допущені нею на виконання власних повноважень щодо встановлення нею результатів загальнодержавних виборів чи всеукраїнського референдуму.
Велика Палата Верховного Суду наголосила на помилковості висновку суду першої інстанції про те, що оскарження встановлення результатів відповідних місцевих виборів не до Верховного Суду як суду першої інстанції, а до апеляційного адміністративного суду в апеляційному окрузі, що включає місто Київ, нібито принижує правове значення цих виборів і, як наслідок, правовий статус цих органів та їх посадових осіб, оскільки віднесення законодавцем у частині четвертій статті 22 та статті 266 КАС оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції жодним чином не принижує правовий статус інших суб`єктів владних повноважень, зокрема, Кабінету Міністрів України, центральних та інших органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування тощо, справи за позовами до яких підсудні не Верховному Суду як суду першої інстанції, а місцевим адміністративним судам.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАСсуддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Вважаємо помилковими висновки Великої Палати Верховного Суду про те, що позовні вимоги ОСОБА_1 до ЦВК про визнання протиправною та скасування постанови відповідача від 3 січня 2021 року № 3 «Про визнання ОСОБА_2 обраним Пришибським сільським головою Кременчуцького району Полтавської області» мають розглядатися Шостим апеляційним адміністративним судом як судом першої інстанції з таких міркувань.
Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року
№ 19-рп/2011 стосовно тлумачення частини другої статті 55 Конституції України визнано, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми К