ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 січня 2021 року
м. Київ
справа № 210/1434/16-а(2-а/210/47/16)
адміністративне провадження № К/9901/20774/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Мацедонської В.Е.,
Шевцової Н.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу адвоката позивачів Стригунової Галини Іванівни
на постанову Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 27 липня 2016 року (головуючий суддя - Чайкіна О.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2016 року (головуючий суддя - Дадим Ю.М., судді - Богданенко І.Ю., Уханенко С.А.)
у справі №210/1434/16-а
за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6
до Криворізької міської ради, Криворізького міського голови
треті особи: перший заступник міського голови Фіщенко Олександр Віталійович, заступник міського голови Бєліков Костянтин Аркадійович, заступник міського голови Бєрлін Валентина Миколаївна, заступник міського голови Катриченко Олександр Володимирович, заступник міського голови Подоплєлова Надія Леонідівна, заступник міського голови Полтавець Андрій Анатолійович, заступник міського голови Шаповалов Геннадій Миколайович, керуючий справами виконкому Криворізької міської ради Шовгеля Олена Миколаївна, член виконавчого комітету Криворізької міської ради Гальченко Андрій Володимирович, член виконавчого комітету Криворізької міської ради Павлов Костянтин Юрійович, член виконавчого комітету Криворізької міської ради Іщенко Микола Іванович, член виконавчого комітету Криворізької міської ради Лещін Андрій Миколайович, член виконавчого комітету Криворізької міської ради Поляков Едуард Петрович
про визнання протиправними і скасування рішення в частині, визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2016 року ОСОБА_2 (надалі - ОСОБА_2 ), ОСОБА_3 (надалі - ОСОБА_3 ), ОСОБА_4 (надалі - ОСОБА_4 ), ОСОБА_5 (надалі - ОСОБА_5 ), ОСОБА_6 (надалі - ОСОБА_6 ) звернулись до суду з адміністративним позовом до Криворізької міської ради, Криворізького міського голови, треті особи перший заступник міського голови Фіщенко Олександр Віталійович, заступник міського голови Бєліков Костянтин Аркадійович, заступник міського голови Бєрлін Валентина Миколаївна, заступник міського голови Катриченко Олександр Володимирович, заступник міського голови Подоплєлова Надія Леонідівна, заступник міського голови Полтавець Андрій Анатолійович, заступник міського голови Шаповалов Геннадій Миколайович, керуючий справами виконкому Криворізької міської ради Шовгеля Олена Миколаївна, член виконавчого комітету Криворізької міської ради Гальченко Андрій Володимирович, член виконавчого комітету Криворізької міської ради Павлов Костянтин Юрійович, член виконавчого комітету Криворізької міської ради Іщенко Микола Іванович, член виконавчого комітету Криворізької міської ради Лещін Андрій Миколайович, член виконавчого комітету Криворізької міської ради Поляков Едуард Петрович, в якому просили:
- визнати протиправним та скасувати пункт 3 рішення ІІ сесії VII скликаної Криворізької міської ради від 24.12.2015 №19 "Про створення виконавчого комітету Криворізької міської ради та затвердження його складу";
- визнати протиправною бездіяльність Криворізького міського голови щодо прийняття відповідних рішень про утворення конкурсної комісії та проведення конкурсу для відбору кандидатів на заміщення вакантних посад першого заступника міського голови, шести посад заступників міського голови, посади керуючого справами виконкому міської ради та зобов`язати Криворізького міського голову прийняти відповідні рішення щодо зазначеного.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 27 липня 2016 року, яку залишено без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2016 року, в задоволенні адміністративного позову було відмовлено в повному обсязі.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оспорюване рішення Криворізької міської ради прийняте з дотриманням необхідної процедури, а його зміст не суперечить вимогам законодавства. Також, суди попередніх інстанцій дійшли висновку щодо відсутності підстав для визнання протиправної бездіяльності Криворізького міського голови стосовно прийняття відповідних рішень про утворення конкурсної комісії і проведення конкурсу, оскільки виходячи з приписів чинного законодавства, щодо посад, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою, конкурс не оголошується та відповідно оголошення стосовно останнього не оприлюднюється.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
У квітні 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга адвоката позивачів Стригунової Галини Іванівни на постанову Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу від 27 липня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2016 року, в якій скаржник просить скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.
В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій формально поставились до вирішення адміністративного спору, порушили норми матеріального та процесуального права, що у сукупності призвело до порушення основоположних прав позивачів на рівні можливості доступу до служби в органах місцевого самоврядування, як це передбачено частиною 2 статті 38 Конституції України та статтями 4-5 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07.06.2001 №2493-III (надалі - Закон №2493-III). Також, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції помилково не застосував до спірних правовідносин статтю 1 Протоколу 12 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція). Крім того, скаржник наголошує, що суди попередніх інстанцій дійшли неправильного висновку, що при прийнятті оспорюваного рішення відповідачами не було порушено процедуру його прийняття, передбачену частиною 2 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (надалі - Закон №280/97-ВР), позаяк жодного обговорення запропонованих Криворізьким міським головою кандидатур до виконавчого комітету ради не проводилось.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 травня 2017 року відкрите касаційне провадження за даною касаційною скаргою.
До закінчення встановленого судом касаційної інстанції строку від Криворізької міської ради надійшли заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
В обґрунтування своїх заперечень зазначає, що доводи касаційної скарги є безпідставними, а висновки судів попередніх інстанцій щодо необхідності відмови у задоволенні позовних вимог ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального і процесуального права.
Криворізьким міським головою заперечень (відзиву) на касаційну скаргу подано не було.
Ухвалою Верховного Суду від 19 січня 2021 року вказану касаційну скаргу призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Рішенням ІІ сесії VII скликання Криворізької міської ради "Про створення виконавчого комітету Криворізької міської ради та затвердження його складу" від 24 грудня 2015 року №19 було створено виконавчий комітет міської ради з 15 осіб на чолі з міським головою Вілкулом Юрієм Григоровичем (пункт 1), уведено до виконавчого комітету міської ради за посадою секретаря міської ради Маляренка Сергія Васильовича (пункт 2), затверджено та введено до складу виконавчого комітету міської ради: першого заступника міського голови - Фіщенко Олександра Віталійовича, заступників міського голови - Бєлікова Костянтина Аркадійовича, Бєрлін Валентину Миколаївну, Катриченко Олександра Володимировича ; Подоплєлову Надію Леонідівну, Полтавця Андрія Анатолійовича, Шаповалова Геннадія Миколайовича; керуючого справами виконкому міської ради Шовгелю Олену Миколаївну, членів виконавчого комітету - Гальченка Андрія Володимировича, Павлова Костянтина Юрійовича, Іщенко Миколу Івановича, Лещіна Андрія Миколайовича, Полякова Едуарда Петровича (пункт 3).
Проект даного рішення Криворізької міської ради обговорено на засіданнях постійних комісій ради 22 грудня 2015 року, під час яких були схвалені проекти рішень та вирішено внести їх на розгляд міської ради без змін та доповнень, що підтверджується долученими до матеріалів справи протоколами засідань постійних комісій та порядком денним ІІІ пленарного засідання ІІ сесії Криворізької міської ради VII скликання.
До початку роботи ІІІ пленарного засідання ІІ сесія VII скликання затверджено регламент роботи сесії, яким було передбачено доповіді та виступи з обговорення питань, що ставляться на голосування, що підтверджується порядком денного пленарного засідання та протоколом до нього.
Як вбачається зі стенограми пленарного засідання, жодних зауважень щодо проекту оспорюваного рішення депутатами, в тому числі і ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, які є позивачами у справі, висловлено не було.
Проект оспорюваного рішення Криворізької міської ради було розміщено на офіційному сайті виконавчого комітету міської ради 28 жовтня 2015 року.
Ухвалене рішення Криворізької міської ради "Про створення виконавчого комітету Криворізької міської ради та затвердження його складу" від 24 грудня 2015 року №19 було розміщено на офіційному сайті 30 грудня 2015 року.
В судовому засіданні представник позивачів пояснила, що права ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, як депутатів були порушені внаслідок недопуску до обговорення рішення, а право ОСОБА_6 - внаслідок недопуску її до конкурсу на державну службу.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час спірних правовідносин)
Відповідно до частини 2 статті 38 Конституції України, громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.
У статті 14 Конвенції закріплено, що користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою - статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою.
Стаття 1 Протоколу 12 до Конвенції гарантує, що здійснення будь-якого передбаченого законом права забезпечується без дискримінації за будь-якою ознакою, наприклад за ознакою статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національної меншини, майнового стану, народження або за іншою ознакою. Ніхто не може бути дискримінований будь-яким органом державної влади за будь-якою ознакою, наприклад за тими, які зазначено в пункті 1.
Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування врегульовано Законом №2493-III.
Згідно зі статею 1 Закону №2493-III, служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
Статтею 3 Закону №2493-III передбачено, що посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою;
виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою;
посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Частиною 1 статті 4 Закону №2493-III визначено, що служба в органах місцевого самоврядування здійснюється на основних принципах, серед яких рівна можливість доступу громадян до служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовки (абзац 8) і самостійність кадрової політики в територіальній громаді (абзац 15).
Частинами 1-2 статті 5 Закону №2493-III встановлено, що право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території. На посаду можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, володіють державною мовою та регіональними мовами в обсягах, достатніх для виконання службових обов`язків відповідно до вимог статті 11 Закону України "Про засади державної мовної політики".
За змістом частин 1-2 статті 10 Закону №2493-III, прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється:
на посаду голови та заступників голови районної, районної у місті, обласної ради, заступника міського голови - секретаря Київської міської ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, Київської та Севастопольської міських рад шляхом обрання відповідною радою;
на посади заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради шляхом затвердження відповідною радою;
на посади керівника секретаріату (керуючого справами) районної, обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласних і районних рад, керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Проведення конкурсу, випробування та стажування при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється в порядку, визначеному законодавством України про державну службу.
У свою чергу, система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначені у Законі №280/97-ВР.
Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 26 Закону №280/97-ВР, питання про утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск вирішується виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Пунктом 5 частини 4 статті 42 Закону №280/97-ВР передбачено, що сільський, селищний, міський голова вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради.
Частинами 1, 5 статті 47 Закону №280/97-ВР визначено, що постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.