ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 січня 2021 року
м. Київ
справа №540/2204/19
адміністративне провадження №К/9901/20114/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу №540/2204/19
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Приватного підприємства "Тайфун" про визнання протиправними рішень та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Єщенка О.В., суддів Димерлія О.О., Танасогло Т.М.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обгрунтування
1. У жовтні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач 1, МЮ України), Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (далі - відповідач 2), в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просив:
1.1. визнати незаконним та скасувати рішення Дисциплінарної комісії арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) (далі - Дисциплінарна комісія або Комісія) від 19 червня 2019 року, яке оформлене протоколом № 83/06/19, в частині застосування до арбітражного керуючого ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідатора) на підставі подання від 15 травня 2019 року №1275 з урахуванням попереднього дисциплінарного стягнення;
1.2. визнати незаконним та скасувати наказ МЮ України від 04 липня 2019 року за №2033/5 "Про анулювання свідоцтва про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора), виданого ОСОБА_1 ";
1.3. зобов`язати МЮ України внести до Єдиного реєстру арбітражних керуючих України інформацію про відновлення дії свідоцтва № 706 від 08 квітня 2013 року про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора), виданого арбітражному керуючому ОСОБА_1 .
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуваний наказ є незаконним, оскільки прийнятий з порушенням установленої процедури та порядку анулювання свідоцтва про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого, а тому наявні всі підстави для скасування оспорюваного наказу із зобов`язанням відновити дію раніше виданого свідоцтва про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого.
2.1. Зокрема, позивач указував, що рішення про притягнення арбітражного керуючого до дисциплінарної відповідальності у вигляді позбавлення права на здійснення діяльності приймає державний орган з питань банкрутства, тому рішення комісії про застосування такого дисциплінарного стягнення не свідчить про накладення цього стягнення на позивача. У свою чергу докази винесення наказу МЮ України про накладення на позивача стягнення у вигляді позбавлення права на здійснення діяльності відсутні, так само, як відсутній і висновок відповідного структурного підрозділу про наявність підстав для анулювання відповідного свідоцтва про право на заняття діяльністю арбітражного керуючого, а оспорюваний наказ не містить посилання на такий висновок.
2.1. Одночасно позивач наголошував, що притягнення до відповідальності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) обмежено законодавчо встановленими строками притягнення до відповідальності (протягом двох місяців з дня виявлення проступку). Однак оскаржувані рішення відповідачів прийняті поза межами установлених строків.
3. Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року залучено до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору мале приватне підприємство "Тайфун" (далі - третя особа).
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено повністю.
5. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що повноваження на застосування до арбітражних керуючих дисциплінарних стягнень, за наявності на те підстав, належать Дисциплінарній комісії, а реалізація рішення про позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого здійснюється шляхом видання МЮ України відповідного наказу про анулювання свідоцтва. За висновком суду, МЮ України своїм наказом фактично виконує рішення Комісії, яка наділена правом накладати дисциплінарні стягнення за невиконання або неналежне виконання обов`язків арбітражного керуючого, і діє у відповідності до вимог закону, що встановлює імперативний обов`язок цього центрального органу виконавчої влади вчинити саме таким чином. При цьому строки прийняття відповідного наказу МЮ України, всупереч доводам позивача вказаним Законом не передбачені.
5.1. Судом першої інстанції враховано, що акт та рішення Дисциплінарної комісії про застосування до арбітражного керуючого дисциплінарного стягнення у вигляді позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого прийняті у межах двохмісячного терміну з моменту виявлення проступку та не пізніше одного року з дня його виявлення, як того вимагала частина четверта статті 107 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом". Суд першої інстанції виходив з того, що жодним нормативно-правовим актом не передбачено надання структурним підрозділом МЮ України рішення про притягнення арбітражного керуючого до дисциплінарної відповідальності, як не передбачено і обов`язкового посилання в наказі на такий висновок як на підставу прийняття наказу МЮ України.
5.2. Суд першої інстанції дійшов висновку, що обраний позивачем спосіб захисту своїх прав шляхом визнання незаконним та скасування рішення Дисциплінарної комісії від 19 червня 2019 року, оформленого протоколом № 83/06/19, є неналежним та не відповідає законодавству, оскільки факт складення такого протоколу не порушує права особи, а є реалізацією компетенції цієї Комісії.
5.3. Виходячи з того, що наказ МЮ України та протокол Дисциплінарної комісії прийняті з дотриманням процедури та на підставі, у межах повноважень і у спосіб, що передбачені Конституцією України, законами України та спеціальними нормативно-правовими актами, а Порядком формування і ведення Єдиного реєстру арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) України не передбачена процедура поновлення дії свідоцтва про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого як і порядок виключення з Єдиного реєстру запису про анулювання свідоцтва, суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість адміністративного позову та відсутність підстав для його задоволення у повному обсязі.
6. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задоволено частково. Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року - скасовано, ухвалено нове судове рішення, яким адміністративний позов ОСОБА_1 - задоволено частково:
6.1. визнано протиправним та скасовано наказ МЮ України "Про анулювання свідоцтва про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора), виданого ОСОБА_1 " від 04 листопада 2019 року за №2033/5;
6.2. зобов`язано МЮ України внести до Єдиного реєстру арбітражних керуючих України інформацію про відновлення дії свідоцтва №706 від 08 квітня 2013 року про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора), виданого арбітражному керуючому ОСОБА_1 ;
6.3. у задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.
7. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи частково адміністративний позов, суд апеляційної інстанції вважав неправильним висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, оскільки пункти 27, 28 Положення про Дисциплінарну комісію арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), затвердженого наказом МЮ України від 11.01.2013 № 81/5 (яке діяло на момент виникнення спірних правовідносин), в частині процедури позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого суперечать частині другій статті 113 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" від 14.05.1992 № 2343-XII (який діяв на момент виникнення спірних правовідносин). Також судом враховано, що проступок позивача виявлений перевіркою, за результатами якої складений акт від 24.04.2019, проте рішення, що є предметом спору, винесене 04.07.2019, тобто з порушенням встановленого законодавством двохмісячного строку для накладення стягнення.
7.1. Виходячи з того, що МЮ України не приймалось рішення про накладання дисциплінарного стягнення на позивача, яке відповідно до пункту 16 Порядку видачі свідоцтва про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора), затвердженого наказом МЮ України від 14.01.2013 № 93/5 (який діяв на момент виникнення спірних правовідносин), є підставою для припинення діяльності арбітражного керуючого, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для анулювання свідоцтва на підставі пункту 5 частини першої статті 112 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом". За цих обставин суд апеляційної інстанції, з урахуванням правових висновків Верховного Суду у постанові від 16 липня 2019 року по справі № 808/4426/15 щодо застосування норм матеріального права у подібних правовідносинах, дійшов висновків, що наказ МЮ України від 04.07.2019 № 2033/5 "Про анулювання свідоцтва про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора), виданого ОСОБА_1 ", прийнятий не у відповідності до чинного законодавства, а тому це рішення не може відповідати критерію правомірності, що є безумовною підставою для його скасування із зобов`язанням відповідача вчинити дії на відновлення порушених цим рішенням прав та інтересів позивача.
7.2. Оскільки рішення Дисциплінарної комісії, за оцінкою суду апеляційної інстанції, носить рекомендаційний характер для органу, який наділений виключними повноваженнями щодо видачі свідоцтва про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора), позбавлення особи права на заняття такою діяльністю, то колегія суддів вважала, що відповідне рішення Комісії не порушує права та інтереси позивача у розумінні наведених норм адміністративного процесуального законодавства, а тому обставини для скасування вказаного рішення та задоволення позову в цій частині відсутні.
7.3. Суд апеляційної інстанції указав, що підставою позову у редакції заяви від 16.12.2019, є процедурні питання прийняття оспорюваних за цим позовом рішень, а предметом позову не були обставини щодо необґрунтованості висновків перевірки, у зв`язку із чим ці обставини судом першої інстанції не досліджувались. Тому, виходячи з меж апеляційного перегляду, встановлених правилами статті 308 КАС України, суд апеляційної інстанції позбавлений можливості надати правову оцінку доводам апелянта щодо висновків акту перевірки та доказам на підтвердження правомірності досліджуваних під час перевірки дій арбітражного керуючого.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
8. 11 серпня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції, у якій скаржник просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
9. У касаційній скарзі скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2018 року у справі № 814/483/16, від 04 квітня 2018 року у справі № 808/1500/16 та постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 травня 2020 року у справі № 806/2421/16.
9.1. Скаржник вказує на те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права, згідно з яким МЮ України приймається рішення саме про позбавлення права арбітражного керуючого на здійснення діяльності арбітражного керуючого шляхом анулювання відповідного свідоцтва, а повноваженнями щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності арбітражного керуючого наділена Дисциплінарна комісія.
9.2. Зазначає, що судом апеляційної інстанції зроблено помилкові висновки щодо правового статусу Дисциплінарної комісії, яка утворюється при МЮ України, як органу з питань банкрутства. Також, судом апеляційної інстанції не досліджено зміст протоколу засідання Дисциплінарної комісії від 19 червня 2019 року № 83/06/19.
10. 11 серпня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Калашнікова О.В.
11. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 31 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 18 січня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
13. 13 листопада 2020 року від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції, де позивач посилається на необґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить їх відхилити, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін. Вказує на те, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 травня 2020 року у справі №806/2421/16 зазначено, що відповідно до Положення про Дисциплінарну комісію арбітражних керуючих, комісія має право приймати таке рішення, в той же час, не досліджено питання необхідності винесення окремого рішення безпосередньо МЮ України та чи співвідноситься дана норма положенням із вимогами Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом". А тому, висновки Великої Палати не можуть бути застосовані в межах цієї справи.
13.1. Щодо застосування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2018 року у справі № 814/483/16 та від 04 квітня 2018 року у справі № 808/1500/16 позивач зазначив, що суд апеляційної інстанції керувався висновком Верховного Суду, викладеному у постанові від 16 липня 2019 року у справі № 808/4426/15, тобто таким, що викладений пізніше.
13.2. Позивач наголосив, що за правилами статті 113 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності арбітражного керуючого щодо позбавлення права на здійснення діяльності приймає саме державний орган з питань банкрутства, а не Дисциплінарна комісія, адже притягнення до дисциплінарної відповідальності і пропозиція застосувати до керуючого відповідну санкцію являють собою різні юридичні поняття.
14. 02 грудня 2020 року на адресу Верховного Суду надійшли пояснення Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції на відзив, мотивовані тим, що суд апеляційної інстанції під час розгляду даної справи не врахував та залишив поза увагою правову позицію, яка викладена у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2018 року у справі № 814/483/16, від 04 квітня 2018 року у справі № 808/1500/16 та постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 травня 2020 року у справі № 806/2421/16
15. Від відповідача 1 та третьої особи відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Установлені судами фактичні обставини справи
16. 08 квітня 2013 року ОСОБА_1 видано свідоцтво № НОМЕР_1 про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора).
17. На підставі доручення Департаменту з питань судової роботи та банкрутства МЮ України № 403/9.3.1/32-19 від 18 лютого 2019 року та доручення ГТУЮ у Херсонській області від 25 березня 2019 року № 7 проведено з 11 квітня 2019 року по 15 квітня 2019 року позапланову невиїзну перевірку діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1, за результатами якої складено акт від 24 квітня 2019 року №7, у якому зафіксовано невиконання арбітражним керуючим ОСОБА_1 розпорядження про усунення порушень від 23 листопада 2018 року № 6 щодо ряду виявлених порушень положень Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом", Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування", Порядку формування та подання страхувальниками звіту щодо сум нарахованого єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", Порядку подання фінансової звітності.
18. 15 травня 2019 року до Дисциплінарної комісії внесено подання № 1275 про накладення на арбітражного керуючого ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення.
19. Позивачу направлено лист щодо внесення подання до Дисциплінарної комісії №507/5343-32-19/9.3.1 від 17 травня 2019 року та лист щодо участі засіданні Дисциплінарної комісії арбітражних керуючих №2213/9.3.1/33-19 від 03 червня 2019 року.
20. Відповідно до витягу з протоколу № 83/06/19 засідання Дисциплінарної комісії від 19 червня 2019 року вирішено (більшістю голосів):
1) застосувати до арбітражного керуючого ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) на підставі подання від 15 травня 2019 року № 1275. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення відповідно до частини другої статті 109 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" враховано, що рішенням Комісії від 12 лютого 2019 року за результатом розгляду подання від 29 січня 2019 року №1216 до арбітражного керуючого ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді попередження у зв`язку з відмовою арбітражного керуючого у проведенні перевірки.
Внести подання до МЮ України про застосування до арбітражного керуючого ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора).
Рекомендувати Департаменту з питань судової роботи та банкрутства МЮ України на підставі подання Комісії про застосування до арбітражного керуючого ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення: а) підготувати проект наказу про анулювання свідоцтва від 08 квітня 2013 року № 706 про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора), виданого ОСОБА_1 ; б) внести запис до Єдиного реєстру арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) України про накладення на арбітражного керуючого ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора);
2) рекомендувати Департаменту з питань судової роботи та банкрутства Міністерства юстиції України повідомити про прийняте рішення арбітражного керуючого ОСОБА_1 та Головне територіальне управління юстиції у Херсонській області.
21. На виконання частини третьої статті 107 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" та пункту 27 Положення про Дисциплінарну комісію останньою направлено до МЮ України подання № 958 від 19 червня 2019 року про застосування до арбітражного керуючого ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора).
22. 21 червня 2019 року складено висновок № 35-19, відповідно до якого наявні підстави для прийняття рішення про анулювання свідоцтва на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) від 08 квітня 2013 року №706, виданого ОСОБА_1 .
23. 26 червня 2019 року позивачу направлено лист №2606/9.3.1/33-19 щодо результатів засідання Дисциплінарної комісії арбітражних керуючих.
24. 04 липня 2019 року МЮ України видано наказ №2033/5, відповідно до якого анульовано свідоцтво про право на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) від 08 квітня 2013 року №706, видане ОСОБА_1
Нормативне регулювання
25. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Статтею 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
27. Вимоги до арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) його права та обов`язки, процедура підтвердження права на здійснення такої діяльності, отримання такого права, контроль за діяльністю арбітражних керуючих, види відповідальності та інші питання, пов`язані з діяльністю арбітражних керуючих на момент виникнення спірних відносин регулювалися чинним на той ча Законом України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" від 14 травня 1992 року № 2343-ХІІ (далі - Закон № 2343-ХІІ).
28. У розумінні статті 1 вказаного Закону арбітражним керуючим є фізична особа, призначена господарським судом у встановленому порядку в справі про банкрутство як розпорядник майна, керуючий санацією або ліквідатор з числа осіб, які отримали відповідне свідоцтво і внесені до Єдиного реєстру арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) України.