ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2021 року
м. Київ
справа № 540/2244/19
адміністративне провадження № К/9901/11294/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Желєзного І.В., суддів: Бевзенка В.М., Берназюка Я.О., розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Проектне бюро "Демос" на рішення Херсонського окружного адміністративного суду у складі судді Морської Г.М. від 03 грудня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії: головуючого судді Федусика А.Г., суддів: Бойка А.В., Шевчук О.А. від 11 березня 2020 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Проектне бюро "Демос" до Відділу у місті Новій Каховці Міськрайонного управління у Каховському районі та м.Новій Каховці Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області, третя особа Новокаховська міська рада Херсонської області, про зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ.
1. У жовтні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Проектне бюро "Демос" (далі також - ТОВ "ПБ "Демос") звернулось до суду з адміністративним позовом до Відділу у місті Новій Каховці Міськрайонного управління у Каховському районі та м. Новій Каховці Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області (далі також - Відділ Держгеокадастру, відповідач 1), Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області (далі також - ГУ Держгеокадастру в Херсонській області, відповідач 2), за участю третьої особи Новокаховської міської ради Херсонської області (далі також - третя особа), у якому просило зобов`язати відповідача видати новий витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки площею 0,1447 га, розташованої по проспекту Дніпровському, 1-у, для розміщення та обслуговування споруд підприємства по виробництву бетонних виробів малих архітектурних форм на землях промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, кадастровий номер 6510700000:02:011:0027, із застосуванням коефіцієнтів, що відповідають фактичним обставинам, а саме - виключити з нього локальний коефіцієнт впливу на земельній ділянці "прирейкова зона 1,1", та перерахувати сукупний коефіцієнт Км3 з 0,84 на фактичний.
2. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.
3. 21 квітня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ТОВ "ПБ "Демос" на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2020 року.
4. Ухвалою Верховного Суду від 12 травня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі №540/2244/19 та витребувано матеріали справи.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Як встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням 57-ї сесії 7-го скликання Новокаховської міської ради Херсонської області від 17 січня 2019 року №1746 "Про припинення прав на землю та передачу землі в користування" позивачу передано в оренду земельну ділянку площею 0,1447 га, розташовану по проспекту Дніпровському, 1-у, для розміщення та обслуговування споруд підприємства по виробництву бетонних виробів малих архітектурних форм (код цільового призначення - 11.02), на землях промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, кадастровий номер 6510700000:02:011:0027, терміном на три роки.
6. З метою визначення розміру орендної плати позивач звернувся до Відділу Держгеокадастру за наданням витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку зазначеної земельної ділянки.
7. Відповідно до витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки №28-21-0.182-4511/0/209-19 від 31 січня 2019 року при обрахунку розміру оцінки застосований коефіцієнт Км2 - 1,64; локальні коефіцієнти на місцезнаходження земельної ділянки у межах економіко-планувальної зони: не забезпечена централізованим теплопостачанням - 0,95; санітарно-захисна - 0,8; прирейкова зона - 1,1; сукупний коефіцієнт КмЗ - 0,84; коефіцієнт Кф - 1,2; коефіцієнт індексації нормативної грошової оцінки - 2,315; нормативна грошова оцінка земельної ділянки - 654926,67.
8. Листом №1 від 12 лютого 2019 року позивач повідомив Відділ Держгеокадастру про безпідставність застосування локального коефіцієнту "Прирейкова зона 1,1", мотивуючи тим, що земельна ділянка, належна позивачу на праві оренди, не розташовується та не примикає до відводу залізниці та не має під`їзної залізничної колії, та просив надати правове обґрунтування щодо застосування такого коефіцієнту.
9. Листом №3221-0.182-22/119-19 від 15 лютого 2019 року Відділ Держгеокадастру повідомив, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земель м. Нова Каховка розроблена у 2008 році УДНДІПМ "Діпромісто" та затверджена рішеннями Новокаховської міської ради №62 від 30 листопада 2010 року та №109 від 24 грудня 2010 року.
10. Листом №3 від 28 лютого 2019 року позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області з метою надання пояснень щодо правомірності застосування відповідачем 1 зазначеного коефіцієнта.
11. Листом №28-21-0.10-1529/2-19 від 27 березня 2019 року Головне управління Держгеокадастру в Херсонській області повідомило позивача, що дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформлюються як витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земель міста Нова Каховка, розробленої Українським Державним науково-дослідним інститутом проектування міст "Діпромісто" та затвердженої рішенням Новокаховської міської ради № 62 від 30 листопада 2010 року, згідно з якою застосування коефіцієнту "прирейкова зона - 1,1" є правомірним. Також до листа доданий лист відповідача 1 №52/419-19-0.182 від 04 березня 2019 року, відповідно до якого витяг про нормативну грошову оцінку земель міста Нова Каховка готується за допомогою програмного забезпечення "Муніципальна інформаційна система" шляхом імпортування в програму обмінного файлу П44 по кожній земельній ділянці.
12. 25 вересня 2019 року адвокат позивача звернувся до Новокаховської міської ради Херсонської області з адвокатським запитом №114 щодо підтвердження наявності на зазначеній земельній ділянці та суміжних з нею земельних ділянках елементів інфраструктури у вигляді під`їзних залізничних колій та смуг відведення залізниці.
13. Листом Новокаховської міської ради Херсонської області №17/3447 від 04 жовтня 2019 року позивачу надана відповідь про те, що до повноважень виконавчого комітету Новокаховської міської ради Херсонської області не належить визначення елементів інфраструктури, їх наявність або відсутність.
14. Вважаючи включення до технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки локального коефіцієнту впливу "прирейкова зона 1,1" протиправним, позивач звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
15. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що застосування відповідачем локального коефіцієнту "прирейкова зона 1,1" є неправомірним, що впливає на визначення сукупного коефіцієнту КмЗ та призводить до збільшення значення грошової оцінки земельної ділянки, кадастровий номер якої 6510700000:02:011:0027, належної позивачу, та, як наслідок, неправомірного підвищення орендної плати за землю, оскільки з викопіювання з Публічної кадастрової карти України не вбачається наявність відводу залізниці або під`їзної залізничної колії у безпосередній близькості до місця розташування належної позивачу земельної ділянки.
16. Відповідачі заперечували щодо задоволення позову, посилаючись на те, що відповідно до висновку експертизи від 18 грудня 2008 року № 1499-08 була погоджена, а пізніше рішенням Новокаховської міської ради від 30 листопада 2010 року № 62 затверджена Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Нова Каховка. Технічною документацією з нормативної грошової оцінки земель на території міста Нова Каховка встановлено 22 локальні фактори, які можуть вплинути на загальне значення коефіцієнта КмЗ. Однією із груп цих факторів є місцезнаходження земельної ділянки у прирейковій зоні. Значення коефіцієнта по фактору становить від 1,04 до 1,10. Відділ Держгеокадастру позбавлений права на власний розсуд визначати застосування локальних чи будь-яких інших коефіцієнтів при підготовці витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, так як програмне забезпечення самостійно аналізує перелік усіх факторів, які впливають на розрахунок вартості земельної ділянки відповідно до геометрії земельної ділянки та площі перетину. Вимога про видачу нового витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки із виключенням з розрахунку локального коефіцієнту "прирейкова зона 1,1" є втручанням у дискреційні повноваження відповідачів.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що формулюючи вимоги про виключення із витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки конкретного коефіцієнта функціонального використання, позивач фактично оскаржує зміст витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, в той час як оформлення такого витягу та його змістове наповнення належить до виключної компетенції відповідача. Чинним законодавством встановлено форму здійснення контролю за достовірністю і правильністю відомостей, що викладені у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, і такий контроль здійснюється під час проведення державної експертизи землевпорядної документації. Витяг з технічної документації про грошову оцінку землі не є рішенням суб`єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, а лише носить інформаційний характер. Оскільки витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки площею 0,1447 га, розташованої по просп. Дніпровському, 1-у, для розміщення та обслуговування споруд підприємства по виробництву бетонних виробів малих архітектурних форм, на землях промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, кадастровий номер якої 6510700000:02:011:0027, є лише довідкою, що відображає частину інформації із технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Нова Каховка Херсонської області, і повністю їй відповідає, зміни у цей витяг не можуть бути внесені без внесення змін до Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Нова Каховка Херсонської області.
18. Окрім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачу рішенням 57-ї сесії 7-го скликання Новокаховської міської ради Херсонської області від 17 січня 2019 року №1746 "Про припинення прав на землю та передачу землі в користування" передано в оренду земельну ділянку площею 0,1447 га, що розташована по проспекту Дніпровському, 1-у, для розміщення та обслуговування споруд підприємства по виробництву бетонних виробів малих архітектурних форм (код цільового призначення - 11.02) на землях промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, кадастровий номер 6510700000:02:011:0027, терміном на три роки, однак сам договір оренди вказаної земельної ділянки станом на виникнення спірних правовідносин не укладений, а отже вказане рішення на час виникнення спірних правовідносин не реалізовано. Суд не наділений правом встановлювати будь-які обставини наперед чи вчиняти дії, направлені на захист ще непорушених прав.V. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
19. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального та процесуального права, що призвело до прийняття незаконного рішення, а саме: не надали належної оцінки витребуваним доказам, не мотивували їх відхилення або врахування під час судового розгляду; не дослідили характеру спірних правовідносин та ефективності способу захисту порушеного права, обраного позивачем; помилково дійшли висновку про те, що витяг з технічної документації за своєю правовою природою є документом інформаційного характеру і зміни у цей витяг не можуть бути внесені без внесення змін до Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Нова Каховка Херсонської області; порушили стандарти, викладені у рішенні Європейського суду з прав людини, ухваленого 18 липня 2006 року у справі "Проніна проти України"; посилаючись на правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 12 листопада 2018 року у справі №814/789/17, суди не врахували, що у цій справі позивач обрав інший спосіб захисту своїх прав шляхом скасування витягу з технічної документації нормативно-грошової оцінки земельної ділянки. Також помилковим є висновок судів попередніх інстанцій, щодо неможливості Управління Держземагенства впливати на значення коефіцієнта Км3 при формуванні витягу з підстав надання витягу з застосуванням програмного комплексу "Муніципальні інформаційна система" в автоматизованому режимі, що підтверджується позицією Верховного Суду, викладеною у справі №820/1804/16.
20. У відзиві на касаційну скаргу Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій рішення ухвалені з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а відтак відсутні підстави для їх скасування. Посилається на те, що Відділ у м. Новій Каховці Міськрайонного управління у Каховському районі та м. Новій Каховці Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області позбавлений права на власний розсуд визначати застосування локальних чи будь-яких інших коефіцієнтів при підготовці витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, так як програмне забезпечення самостійно аналізує перелік усіх факторів, які впливають на розрахунок вартості земельної ділянки відповідно до геометрії земельної ділянки та площі перетину. Позивач, оскаржуючи витяг, фактично намагається втрутитись у діяльність відповідача.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
22. Частиною 1 статті 206 Земельного кодексу України (тут і далі також - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що використання землі в Україні є платним. Об`єктом плати за землю є земельна ділянка.
23. Згідно з частинами 1, 2, 3 статті 201 Земельного кодексу України грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
24. Згідно зі статтею 1 Закону України "Про оцінку земель" (тут і далі - у редакції, чинній на час спірних правовідносин) нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами; рентний дохід - дохід, який можна отримати із землі як фактора виробництва залежно від якості та місця розташування земельної ділянки.
25. Частиною 5 статті 5 вказаного Закону передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
26. Статтею 12 Закону України "Про оцінку земель" встановлено, що нормативно-методичне регулювання оцінки земель здійснюється у відповідних нормативно-правових актах, що встановлюють порядок проведення оцінки земель, організації і виконання землеоціночних робіт, склад і зміст технічної документації та звітів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, вимоги до них, порядок їх виконання. Нормативно-правові акти з проведення оцінки земель, які розробляються з урахуванням вимог положень національних стандартів, затверджуються Кабінетом Міністрів України.
27. Відповідно до частини 1 статті 15 Закону України "Про оцінку земель" підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
28. Згідно зі статтею 18 цього Закону нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.
29. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться на землях, розташованих у межах населених пунктів, незалежно від їх цільового призначення не рідше ніж один раз на 5 - 7 років; розташованих за межами населених пунктів земельних ділянок сільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 5-7 років, а несільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 7-10 років.
30. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться юридичними особами, які є розробниками документації із землеустрою відповідно до Закону України "Про землеустрій".
31. Відповідно до частин 1, 2 статті 20 Закону України "Про оцінку земель" за результатами нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація. Дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель.
32. Згідно з положеннями статті 23 Закону України "Про оцінку земель" виготовлена технічна документація нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою; витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки видається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
33. Згідно з частиною 5 статті 201 Земельного кодексу України грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України.
34. Положеннями статті 21 Закону України "Про оцінку земель" передбачено, що технічна документація, зокрема, з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, підлягає державній експертизі відповідно до закону.
35. Згідно зі статтею 1 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" державна експертиза землевпорядної документації (далі державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.
36. Статтею 9 вказаного Закону передбачено те, що обов`язковій державній експертизі, крім іншого, підлягає: технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок.
37. Відповідно до частин 1 та 3 статті 35 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Позитивні висновки державної експертизи щодо об`єктів обов`язкової державної експертизи є підставою для прийняття відповідного рішення органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування, відкриття фінансування робіт з реалізації заходів, передбачених відповідною документацією.
38. Положеннями статті 37 даного Закону передбачено порядок спростування висновків державної експертизи.