ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2021 року
м. Київ
справа № 815/251/17
адміністративне провадження К/9901/39080/18, №К/9901/39083/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження
касаційні скарги Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, ОСОБА_1
на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Коваля М.П., Домусчі С.Д, Кравця О.О. від 26 вересня 2017 року
у справі №815/251/17
за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3
до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради
треті особи: ОСОБА_4, ОСОБА_1,
про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправною та скасування реєстрації декларації,
В С Т А Н О В И В :
І. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2017 року ОСОБА_2 та ОСОБА_3 (далі також - позивачі) звернулися до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі також - відповідач 1), Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі також - відповідач 2), третіх особи: ОСОБА_4 (далі також - третя особа 1), ОСОБА_1 (далі також - третя особа 2), у якому просили:
- визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області щодо перевірки повноти та достовірності даних, викладених в декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 03 листопада 2015 року № ОД 142153071496, проведену Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, подану ОСОБА_1 щодо реконструкції приміщень частини дачного будинку літ. "А-4" з розширенням та приєднанням 2/3 площі експлуатованого даху (мезоніну) дачного будинку літ. "А-5" з внутрішнім переплануванням та надбудовою мансардного поверху (замість існуючого мезоніну) без зміни цільового призначення та геометричних розмірів фундаментів в плані за адресою: АДРЕСА_1, II кат. складності;
- визнати протиправною бездіяльність Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 03 листопада 2015 року №ОД 142153071496, проведену Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, подану ОСОБА_1 щодо реконструкції приміщень частини дачного будинку літ. "А-4" з розширенням та приєднанням 2/3 площі експлуатованого даху (мезоніну) дачного будинку літ. "А-5" з внутрішнім переплануванням та надбудовою мансардного поверху (замість існуючого мезоніну) без зміни цільового призначення та геометричних розмірів фундаментів в плані за адресою: АДРЕСА_1, II кат. складності;
- визнати протиправною та скасувати реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 03 листопада 2015 року № ОД 142153071496, проведену Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, подану ОСОБА_1 щодо реконструкції приміщень частини дачного будинку літ. "А-4" з розширенням та приєднанням 2/3 площі експлуатованого даху (мезоніну) дачного будинку літ. "А-5" з внутрішнім переплануванням та надбудовою мансардного поверху (замість існуючого мезоніну) без зміни цільового призначення та геометричних розмірів фундаментів в плані за адресою АДРЕСА_1, II кат. складності.
2. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 16 травня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 задоволено частково. Постанову суду першої інстанції скасовано та прийнято нову, якою позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області щодо перевірки повноти та достовірності даних, викладених в декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 03 листопада 2015 року № ОД142153071496, подану ОСОБА_1 щодо реконструкції приміщень частини дачного будинку літ. "А-4" з розширенням та приєднанням 2/3 площі експлуатованого даху (мезоніну) дачного будинку літ. "А-5" з внутрішнім переплануванням та надбудовою мансардного поверху (замість існуючого мезоніну) без зміни цільового призначення та геометричних розмірів фундаментів в плані за адресою АДРЕСА_1, II кат. складності, за заявою ОСОБА_3, ОСОБА_2 . Визнано протиправною бездіяльність Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 03 листопада 2015 року № ОД 142153071496, проведену Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, подану ОСОБА_1 щодо реконструкції приміщень частини дачного будинку літ. "А-4" з розширенням та приєднанням 2/3 площі експлуатованого даху (мезоніну) дачного будинку літ. "А-5" з внутрішнім переплануванням та надбудовою мансардного поверху (замість існуючого мезоніну) без зміни цільового призначення та геометричних розмірів фундаментів в плані за адресою АДРЕСА_1, II кат. складності, за заявою ОСОБА_3, ОСОБА_2 . Скасовано реєстрацію декларації про готовність обєкта до експлуатації від 03 листопада 2015 року № ОД 142153071496, проведену Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, подану ОСОБА_1 щодо реконструкції приміщень частини дачного будинку літ. "А-4" з розширенням та приєднанням 2/3 площі експлуатованого даху (мезоніну) дачного будинку літ. "А-5" з внутрішнім переплануванням та надбудовою мансардного поверху (замість існуючого мезоніну) без зміни цільового призначення та геометричних розмірів фундаментів в плані за адресою АДРЕСА_1, II кат. складності.
4. 11 жовтня 2017 року до Вищого адміністративного суду України від ОСОБА_1 надійшла касаційна скарга на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року, в якій просить таку скасувати та залишити в силі постанову Одеського окружного адміністративного суду від 16 травня 2017 року.
5. 26 жовтня 2017 року до Вищого адміністративного суду України від Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради надійшла касаційна скарга на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року, в якій просить таку скасувати та залишити в силі постанову Одеського окружного адміністративного суду від 16 травня 2017 року.
6. Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 06 листопада 2017 року та від 14 грудня 2017 року відповідно за вказаними касаційними скаргами відкрито касаційне провадження у цій справі.
7. В подальшому справу передано до Верховного Суду.
8. Відповідно до протоколів повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 грудня 2020 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є власником 2/3 частки дачного будинку (літ. "А4") та земельної ділянки, розташованих за адресою: АДРЕСА_1 .
10. ОСОБА_2 є власником 1/3 частини дачного будинку літ. "А5", який розташований за адресою: АДРЕСА_1, та відповідною 1/3 частиною земельної ділянки.
11. ОСОБА_3 є власником 1/3 частини дачного будинку літ. "А5", який розташований за адресою: АДРЕСА_1, та відповідною 1/3 частиною земельної ділянки.
12. ОСОБА_4 є власником 1/3 частки дачного будинку "А5" та земельної ділянки, розташованих за адресою АДРЕСА_1 .
13. 03 листопада 2015 року Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області проведено реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації № ОД 142153071496, подану ОСОБА_1 щодо об`єкта: "Реконструкції приміщень частини дачного будинку літ. "А-4" з розширенням та приєднанням 2/3 площі експлуатованого даху (мезоніну) дачного будинку літ. "А-5" з внутрішнім переплануванням та надбудовою мансардного поверху (замість існуючого мезоніну) без зміни цільового призначення та геометричних розмірів фундаментів в плані за адресою АДРЕСА_1, II кат. складності".
14. 05 липня 2016 року позивачі у цій справі звернулись до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області із заявою про проведення перевірки викладених у заяві фактів та дотримання ОСОБА_1 вимог державних стандартів, будівельних норм і правил, технічних умов при проведенні будівельних робіт за вказаною адресою: АДРЕСА_1 .
15. Листом від 05 липня 2016 року №1015-01/11-13523, Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області надана відповідь, в якій зазначено про те, що Департаментом зареєстровано декларацію про готовність об`єкта до експлуатації за вказаною адресою 03 листопада 2015 року №142153071496. Також вказано, що посадовою особою здійснено виїзд для проведення перевірки вказаного об`єкта, проте під час виїзду будівельні роботи не виконувались, об`єкт був зачинений, власник або його уповноважена особа були відсутні, що унеможливило здійснення проведення перевірки. Крім того, у наведеному листі вказано, що Департаментом направлено лист до Київського ГУНП в Одеській області щодо сприяння у проведенні перевірки.
16. 20 вересня 2016 року позивачі звернулись до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області із заявою про скасування декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 03 листопада 2015 року за №142153071496 з огляду на наведення у ній замовником будівництва недостовірних даних.
17. 09 листопада 2016 року з аналогічною заявою про скасування декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 03 листопада 2015 року №142153071496 позивачі звернулись до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради.
18. Листом від 02 грудня 2016 року Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради повідомило заявників про те, що співробітникам Управління не вдалося провести позапланову перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства при реконструкції вищевказаного об`єкта, оскільки на момент виїзду на місці власник об`єкту або його уповноважені особи були відсутні, що унеможливлює проведення перевірки. Також у вказаному листі зазначено, що Управлінням направлено лист до Київського ВП м. Одеси ГУНП в Одеській області щодо сприяння у проведенні перевірки та забезпечення присутності власника об`єкту.
19. Також позивачі звертались із аналогічними заявами до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради 24 лютого 2017 року та 30 березня 2017 року, на які отримано відповіді про неможливість проведення перевірки у зв`язку з відсутністю власника або уповноваженої ним особи.
20. До заяви від 24 лютого 2017 року, адресованої Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, позивачами 21 березня 2017 року направлено лист КП "Одеське міське проектно-виробниче бюро архітектури та містобудування" Одеської міської ради від 09 березня 2017 року №488, згідно якого за архівними даними, що зберігаються в КП "Одесепроект", немає жодних відомостей з приводу розробки проектної документації на реконструкцію об`єктів нерухомого майна, які розташовані за адресою: АДРЕСА_1 .
21. Вважаючи протиправною бездіяльність відповідачів щодо організації та проведення перевірки об`єкта містобудування та даних декларації, позивачі звернулися із цим позовом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
22. В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що отримали лист від 05 липня 2016 року за вих. №1015-01/11-13523, у якому вказано, що згідно з даними єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів зареєстрована відповідачем 1 декларація про готовність об`єкта до експлуатації від 03 листопада 2015 року №ОД 142153071496. Позивачі вважають, що у декларацію про готовність об`єкта до експлуатації від 03 листопада 2015 року №ОД 142153071496 внесено недостовірні дані, а тому є підстави вважати об`єкт самочинним будівництвом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
23. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що позивачі не надали до суду належних та допустимих доказів, які дають підстави вважати вказаний об`єкт самочинним будівництвом.
24. Суд апеляційної інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що висновок суду першої інстанції про відсутність порушення прав позивачів спірною реконструкцією є безпідставним, оскільки згідно відомостей з реєстру прав на нерухоме майно позивачі у даній справі є співвласниками дачного будинку за адресою АДРЕСА_1 .
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
25. ОСОБА_1 касаційну скаргу обґрунтовує тим, що приймаючи спірну постанову суд апеляційної інстанції не дав належної оцінки обставинам справи, неправильно застосував норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, та дійшов помилкових висновків щодо порушень вимог законодавства у діях відповідачів та наявності підстав для часткового задоволення позовних вимог.
26. Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради касаційну скаргу обґрунтовує тим, що управління правомірно керувалося пунктом 9 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 23 травня 2011 року №553, а судом апеляційної інстанції не правомірно застосовано до спірних правовідносин норми права, які передбачають здійснення перевірки декларації готовності за відсутності суб`єкта містобудування.
27. У відзиві на касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради ОСОБА_2 зазначає, що для реєстрації декларації про початок будівельних робіт, а згодом і декларації про готовність об`єкта до експлуатації надані недостовірні відомості про документи, що підтверджують право власності або користування земельною ділянкою та просить оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. Перевіривши доводи касаційних скарг, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
29. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
30. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
31. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
32. Частинами 1 та 2 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
33. Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, визначена Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок №553).
34. Відповідно до пункту 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
35. Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
36. Приписами пункту 16 та 17 Порядку №553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
37. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
38. Згідно з пунктом 9 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
39. Виходячи із системного аналізу наведених правових положень, можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
40. Вказаний порядок здійснення державного архітектурно-будівельний контролю має бути дотриманий також у випадку застосування заходів, визначених частиною другою статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (скасування декларації про початок будівництва та декларації про готовність завершеного об`єктом будівництва до експлуатації).
41. Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постанові від 26 червня 2018 року у справі № 826/20445/16.
42. Відповідно до частини 2 статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.
43. У разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю.