П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 грудня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/360/19
Провадження № 11-283заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В. С.,
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Анцупової Т. О., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
за участю секретаря судового засідання Сороки Л. П.,
учасники справи:
позивач ОСОБА_1,
представник позивача - Кравчук В. І.,
розглянула у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 липня 2020 року (судді Радишевська О. Р., Бевзенко В. М., Кашпур О. В., Смокович М. І., Уханенко С. А.) у справі № 9901/360/19 за позовом ОСОБА_1 до Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів (далі - Кадрова комісія) про визнання протиправним і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У липні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП, Комісія), у якому просив визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 29 травня 2019 року № 159дп-19 "Про накладення на заступника керівника Бердичівської місцевої прокуратури Житомирської області ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення".
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що засідання КДКП, на якому було прийнято оскаржуване рішення, відбулося за його відсутності, хоча він завчасно повідомив про неможливість взяти участь у цьому засіданні через хворобу. Однак, розглянувши питання про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності без його участі, КДКП позбавила його права надати усні пояснення по суті доводів дисциплінарної скарги й висловити заперечення щодо викладених у ній обставин.
3. На думку позивача, висновок відповідача про наявність у діях ОСОБА_1 складу дисциплінарного проступку ґрунтується на матеріалах кримінального провадження, отриманих із застосуванням негласних слідчих (розшукових) дій, використання яких для цілей, не пов`язаних із кримінальним провадженням, забороняється.
4. ОСОБА_1 також указав, що надана оцінка доказів у межах дисциплінарного провадження є необ`єктивною, адже КДКП не врахувала, що його взаємовідносини із захисником ОСОБА_2 стосувались виключно обов`язків прокурора, покладених на нього Законом України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - Закон № 393/96-ВР) та Інструкцією про порядок розгляду звернень і запитів та особистого прийому громадян в органах прокуратури України, затвердженою наказом Генеральної прокуратури України від 20 грудня 2017 року № 357 (далі - Інструкція). При цьому мети одержання неправомірної вигоди у нього не було і питання отримання такої вигоди він ні з ким не обговорював.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
5. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 27 листопада 2019 року здійснив заміну відповідача - КДКП на Третю кадрову комісію з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів, а ухвалою від 25 лютого 2020 року здійснив заміну останньої на її правонаступника - Кадрову комісію.
6. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 21 липня 2020 року відмовив у задоволенні позову.
7. Судове рішення мотивовано тим, що: Комісія забезпечила право позивача на участь у розгляді висновку про наявність дисциплінарного проступку прокурора, а тому відповідач не порушив процедуру прийняття оскаржуваного рішення; своїми діями прокурор ОСОБА_1 грубо порушив правила прокурорської етики та вимоги Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII), учинив дії, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, а також у чесності та непідкупності органів прокуратури; Комісія під час дисциплінарного провадження повно і всебічно встановила обставини дисциплінарного проступку, його наслідки, роль та вину позивача в його вчинені, на підставі чого обрала дисциплінарне стягнення, що повністю відповідає характеру проступку, особі позивача та ступеню його вини.
8. За висновком суду першої інстанції, КДКП дійшла правильних висновків про наявність підстав для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності на підставі пунктів 5 і 6 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
9. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що вважає це рішення незаконним, необґрунтованим, невмотивованим, необ`єктивним і таким, що прийняте з порушенням вимог матеріального та процесуального права.
10. На думку скаржника, дисциплінарне провадження розглянуте відповідачем з грубим порушенням норм статей 47, 48 Закону № 1697-VII, під час перебування його на лікарняному, про що він проінформував КДКП листами від 09 квітня та 28 травня 2019 року, що порушило його право на ефективний захист шляхом надання відповідних пояснень та доказів у справі. При цьому скаржник вважає, що суд безпідставно відхилив його клопотання про витребування з Прокуратури Житомирської області та долучення до матеріалів справи лікарняних листків, які підтверджують указані факти.
11. ОСОБА_1 указує на те, що суд безпідставно зазначив, що позивач був процесуальним керівником у кримінальному провадженні № 12017060320000490 за підозрою ОСОБА_3 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 186, частиною першою статті 353 Кримінального кодексу України (далі - КК України), та ОСОБА_4 у вчиненні цих же кримінальних правопорушень, а також правопорушення, передбаченого статтею 359 цього Кодексу, та не надав жодної правової оцінки тому, чи був ОСОБА_1 прокурором (державним обвинувачем) під час судового розгляду вказаного провадження. Скаржник зазначив, що згідно з наказом про розподіл обов`язків від 17 жовтня 2018 року з нього знято будь-які повноваження щодо контролю за станом процесуального керівництва та підтриманням державного обвинувачення на території Чуднівського району Житомирської області.
12. На переконання скаржника, суд та відповідач свідомо проігнорували: положення статей 254, 257 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України), згідно з якими прямо заборонено використання негласних слідчих (розшукових) дій не для цілей кримінального провадження; визначений Законом № 393/96-ВР та Інструкцією обов`язок позивача як заступника керівника місцевої прокуратури приймати заявників, вести спілкування. При цьому жодних норм професійної відповідальності з переліку необхідних прав та обов`язків прокурорів, прийнятих Міжнародною асоціацією прокурорів 23 квітня 1999 року, ним не порушено, а при зустрічі він намагався розібратись у ситуації, що склалася під час розгляду кримінального провадження, намагаючись захистити права людини, як це передбачено Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція).
13. ОСОБА_1 також зазначив, що передчасними є висновки Комісії про встановлення в його діях грубого порушення норм прокурорської етики, яке за своїм змістом збігається з ознаками кримінального правопорушення та яке обґрунтовано копіями матеріалів кримінального провадження на стадії розслідування, адже притягнення до дисциплінарної відповідальності особи не може передувати доведеності її винуватості вироком суду, який набрав законної сили, або іншому остаточному рішенню суду, яке ґрунтується на досліджених у належному процесуальному порядку доказах. При цьому підставами для притягнення його до дисциплінарної відповідальності слугували лише окремі копії матеріалів кримінального провадження, яке не розглянуто судом. Клопотання позивача про зупинення розгляду адміністративної справи до рішення суду у кримінальному провадженні безпідставно залишено без задоволення.
14. На думку скаржника, суд першої інстанції безпідставно стверджує про необхідність застосування презумпції невинуватості лише в межах кримінального судочинства.
15. Крім того, ОСОБА_1 зауважив, що на порушення положень статей 48, 52 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд безпідставно замінив відповідача у справі та визначив останнім Кадрову комісію, яка не має жодного правонаступництва та не приймала рішення в цій справі.
16. На підставі викладеного скаржник просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити його позовні вимоги.
Рух апеляційної скарги
17. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 07 вересня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 липня 2020 року у справі № 9901/360/19 та призначила справу до розгляду на підставі положень частини першої статті 310 та частини п`ятої статті 262 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін.
Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги
18. На час розгляду справи відповідач відзиву на апеляційну скаргу ОСОБА_1 не надіслав.
19. У судовому засіданні суду апеляційної інстанції позивач та його представник підтримали апеляційну скаргу та просили її задовольнити з викладених у ній підстав. Відповідач, будучи належним чином повідомленим про дату, час і місце розгляду справи, в судове засідання не з`явився, про причини неявки суд не повідомив.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
20. ОСОБА_1 з жовтня 2001 року проходив службу в органах прокуратури на різних посадах.
21. Наказом прокурора Житомирської області від 15 грудня 2015 року ОСОБА_1 призначено на посаду заступника керівника Бердичівської місцевої прокуратури Житомирської області.
22. 02 січня 2019 року до КДКП надійшла дисциплінарна скарга прокурора Житомирської області Війтовича Л. М. про вчинення заступником керівника Бердичівської місцевої прокуратури Житомирської області ОСОБА_1 дисциплінарного проступку.
23. Дисциплінарну скаргу обґрунтовано тим, що ОСОБА_1, обіймаючи посаду заступника керівника Бердичівської місцевої прокуратури Житомирської області та будучи процесуальним керівником у кримінальному провадженні № 12017060320000490 за підозрою ОСОБА_3 у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною другою статті 186, частиною першою статті 353 КК України, та ОСОБА_4 у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною другою статті 186, частиною першою статті 353 та статтею 359 цього Кодексу, у вересні - жовтні 2018 року зустрічався із захисником у вказаному кримінальному провадженні ОСОБА_2 та обговорював з ним стан його розгляду, зокрема можливість зміни обвинувачення за винагороду.
24. Рішенням КДКП від 08 січня 2019 року № 11/2/4-10дс-3дп-19 відкрито дисциплінарне провадження.
25. За результатами перевірки обставин, викладених у дисциплінарній скарзі, відповідальним членом Комісії складений висновок від 28 лютого 2019 року № 11/2/4-10дс-3дп-19, яким запропоновано застосувати до ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з прокуратури.
26. Про засідання Комісії, призначене на 10 квітня 2019 року, позивач був повідомлений листом від 20 березня 2019 року № 11/2/1-2515вих-19, надісланим на адресу Бердичівської місцевої прокуратури, а також листом від 20 березня 2019 року № 11/2/1-2516вих-19, надісланим за місцем проживання позивача: АДРЕСА_1 .
27. 09 квітня 2019 року позивач на електронну пошту Комісії надіслав заяву, у якій, посилаючись на хворобу, просив відкласти розгляд дисциплінарної справи.
28. На засідання Комісії, призначене на 10 квітня 2019 року, позивач не з`явився. У зв`язку з неявкою ОСОБА_1 на це засідання розгляд дисциплінарної справи було відкладено.
29. Комісія листом від 08 травня 2019 року № 11/2/1-4138вих-19, надісланим за місцем проживання позивача: АДРЕСА_1, повідомила ОСОБА_1 про те, що розгляд дисциплінарної справи відбудеться 29 травня 2019 року.
30. 28 травня 2019 року позивач на електронну пошту Комісії надіслав заяву, у якій, посилаючись на перебування на лікарняному, просив відкласти розгляд дисциплінарної справи.
31. Беручи до уваги повторну неявку позивача, Комісія вирішила розглядати дисциплінарну справу без його участі.
32. Розглянувши матеріали дисциплінарного провадження, Комісія дійшла висновку про доведеність того, що ОСОБА_1 мав позаслужбові відносини з ОСОБА_2, який був захисником у кримінальному провадженні, у якому ОСОБА_1 виконував функції процесуального керівника, і обговорював із ним (захисником) питання зміни обвинувачення ОСОБА_3 за винагороду.
За висновками КДКП, такими діями ОСОБА_1 вчинив дисциплінарний проступок, передбачений пунктами 5 і 6 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII, тобто одноразове грубе порушення правил прокурорської етики та вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури.
33. Рішенням Комісії від 29 травня 2019 року № 159дп-19 вирішено притягнути заступника керівника Бердичівської місцевої прокуратури Житомирської області ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та накласти на нього дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури.
34. Не погодившись із рішенням КДКП, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
35. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
36. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
37. Порядок дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано Законом № 1697-VII.
38. На підставі частини першої статті 44 вказаного Закону (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) дисциплінарне провадження здійснюється КДКП.
39. Відповідно до частин першої та другої статті 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Комісією дисциплінарної скарги, у якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Право на звернення до Комісії з дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти.
40. Ця процедура передбачає: 1) відкриття дисциплінарного провадження; 2) проведення перевірки дисциплінарної скарги; 3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; 4) прийняття рішення у дисциплінарному провадженні стосовно прокурора; 5) оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження; 6) застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.
41. Частинами четвертою та десятою статті 46 Закону № 1697-VII визначено, що після відкриття дисциплінарного провадження член Комісії проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Комісії за результатами перевірки.
Член Комісії за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується.
42. Відповідно до частини першої статті 47 Закону № 1697-VII розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні Комісії. На засідання запрошуються особа, яка подала дисциплінарну скаргу, прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, їхні представники, а в разі необхідності й інші особи. Повідомлення про час та місце проведення засідання КДКП має бути надіслано не пізніш як за десять днів до дня проведення засідання.
43. Згідно із частиною третьою цієї статті висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора розглядається за його участю і може бути розглянутий без нього лише у випадках, коли належним чином повідомлений прокурор: 1) повідомив про згоду на розгляд висновку за його відсутності; 2) не з`явився на засідання, не повідомивши про причини неявки; 3) не з`явився на засідання повторно. Рішення про можливість розгляду висновку за відсутності відповідного прокурора приймає Комісія.
44. Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності. На засіданні Комісії заслуховуються пояснення члена Комісії, який проводив перевірку, пояснення прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представника і в разі необхідності інших осіб (частина п`ята статті 47 Закону № 1697-VII).
45. Згідно з пунктами 5, 6 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав: вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.
46. Частиною першою статті 49 Закону № 1697-VII передбачено, що на прокурора можуть бути накладені такі види дисциплінарних стягнень: догана; заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); звільнення з посади в органах прокуратури.
47. За результатами дисциплінарного провадження КДКП може прийняти рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора (крім Генерального прокурора), у разі якщо дисциплінарний проступок, вчинений прокурором, має характер грубого порушення (пункт 1 частини четвертої статті 49 Закону № 1697-VII).
48. Відповідно до частини третьої статті 48 указаного Закону при прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.
49. Прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення (частина перша статті 50 Закону № 1697-VII).
50. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 , Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду погодився з висновком Комісії про наявність у діях прокурора ОСОБА_1 ознак складу дисциплінарного проступку, передбаченого пунктами 5 і 6 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII,оскільки своїми діями прокурор ОСОБА_1 грубо порушив правила прокурорської етики та вимоги Закону № 1697-VII, вчинив дії, що порочать звання прокурора й можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, а також у чесності та непідкупності органів прокуратури.