П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
10 грудня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/105/20
Провадження № 11-210заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Анцупової Т. О., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
за участю:
секретаря судового засідання Ключник А. Ю.,
представника відповідача - Русакової І. Г.,
розглянувши в судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити дії
за апеляційною скаргою ВРП на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 червня 2020 року (судді Білак М. В., Загороднюк А. Г., Радишевська О. Р., Соколов В. М., Уханенко С. А.),
УСТАНОВИЛА :
У квітні 2020 року ОСОБА_1 подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції позовну заяву, в якій зазначив, що 21 березня 2020 року на підставі Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI) він звернувся до ВРП із запитом, у якому просив повідомити суддів із переліку, вказаних у листі Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) від 11 листопада 2019 року № М-6219/19, щодо яких:
- до ВРП надійшли подання Комісії про звільнення суддів на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України з указівкою дати надходження таких подань члена ВРП, на розгляді якого перебувають чи перебували такі подання;
- ВРП ухвалила рішення про звільнення на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України;
- ВРП ухвалила рішення про відмову у звільненні зі згаданої вище підстави;
- ВРП ухвалила рішення про залишення без розгляду подання Комісії про звільнення суддів зі згаданої вище підстави; а також зобов`язати ВРП надати ОСОБА_1 відповідь на ці питання.
ВРП у відповідь на зазначений запитнадала інформацію лише щодо кількості подань ВККС, які надійшли до ВРП, а також статистичні дані щодо результатів їх розгляду. Разом з тим ВРП відмовилась надати інформацію щодо: дати надходження кожного з подань ВККС до ВРП; прізвище, ім`я та по батькові (далі - ПІБ) членів ВРП, на яких (були) розподілені такі подання ВККС; ПІБ суддів, щодо яких (не)розглянуто подання ВККС. Відмову надати цю інформацію ВРП пояснила тим, що вона не була отримана або створена в процесі виконання ВРП своїх повноважень (зокрема шляхом узагальнення чи аналітичної обробки даних), тому відповідно й не перебуває в її володінні. Формування ж інформації за запитуваними критеріями покладає на розпорядника додаткове навантаження, що не передбачено вимогами Закону № 2939-VI.
На переконання ОСОБА_1, така відмова є протиправною, оскільки згаданий Закон зобов`язує ВРП фіксувати інформацію про те, коли та від кого до неї надійшов той чи інший документ, інформація про членів ВРП - доповідачів за результатами автоматичного розподілу справ має публічний характер, що підтверджено постановами Великої Палати Верховного Суду (справи № 9901/510/18, 9901/478/18), надання ж інформації щодо ПІБ суддів, щодо яких (не)розглянуті подання ВККС (як і збирання та надання іншої інформації на його запит), не потребувало від ВРП як розпорядника значних інтелектуальних зусиль, зокрема проведення додаткового змістовного аналізу, а лише дій з пошуку інформації (документів, які її містять) у системі обліку документації та системі автоматизованого розподілу справ і подальшої фіксації такої інформації, взятої з різних документів.
Отже, за висновками ОСОБА_1, запитувана ним у ВРП інформація відповідає критеріям "відображеності та задокументованості" і є публічною в розумінні Закону № 2939-VI, а тому позивач просив суд визнати протиправною відмову ВРП як розпорядника інформації в її наданні та зобов`язати відповідача надати запитувану інформацію.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 12 червня 2020 року позовОСОБА_1 задовольнив.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що запитувана позивачем у відповідача інформація протиправно не була йому надана, адже є публічною у розумінні Закону № 2939-VI (знаходилась у володінні ВРП, була отримана, оброблена і проаналізована, є заздалегідь відображена або задокументована відповідними засобами і на відповідних носіях та є зафіксованим продуктом діяльності ВРП відповідно до її повноважень).
Суд також указав на те, що запитувана позивачем інформація не є такою, що покладає на її розпорядника надмірний тягар, до того ж ця інформація про результати роботи ВРП становить значний суспільний інтерес і ненадання її позивачу позбавляє його фактичної можливості спиратися на точну і надійну інформацію, перешкоджає донесенню власної думки позивача до суспільства.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ВРПподала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм права, неповне дослідження доказів та обставин у справі, порушує питання про скасування цього рішення та ухвалення нового - про відмову в задоволенні позову.
Скаргу ВРП мотивовано тим, що визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків. Норми Закону № 2939-VI регулюють відносини щодо допуску до інформації, яка вже існує, і не вимагають у відповідь на запит створювати певну інформацію. У зв`язку із цим пункт 1 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI передбачає право розпорядника інформації відмовити в задоволенні запиту, якщо розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит.
Оскільки ВРП не зобов`язана створювати та не створювала жодних переліків суддів, стосовно яких нею розглянуто або перебувають на її розгляді подання з рекомендацією ВККС про звільнення, то відповідь на запит ОСОБА_1 ВРП надано відповідно до вимог Закону № 2939-VI, надана інформація стосовно кількості (не) розглянутих рекомендацій ВККС є точною і надійною, а також повною на час її надання. Водночас запитувача було повідомлено про інформацію, яка не може бути надана в межах запиту, оскільки не створена ВРП в процесі виконання нею повноважень.
Скаржник наголошує на тому, що, надаючи відповідь на запит ОСОБА_1 з окреслених у резолютивній частині рішення суду першої інстанції питань, ВРП фактично має створити запитувану інформацію за переліком, про який зазначає запитувач, що, у свою чергу, не відповідає вимогам Закону № 2939-VІ.
На думку ВРП, відсутні підстави для її зобов`язання надати позивачу запитувану інформацію, позаяк у відповідача залишається право діяти на власний розсуд за наслідками розгляду запиту позивача.
Крім того, скаржник стверджує, що в цій справі позивач не наводить переконливих доводів щодо порушення ВРП його прав, відтак звернення до суду із цим позовом є необґрунтованим.
У судовому засіданні представник ВРП підтримав вимоги апеляційної скарги з викладених у ній мотивів.
ОСОБА_1 в судове засідання не з`явився, подав до суду клопотання про розгляд справи без його участі, у якому також заперечує проти задоволення апеляційної скарги ВРП та просить залишити без змін оскаржуване рішення суду першої інстанції.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши наведені в апеляційній скарзі доводи, заслухавши пояснення представника відповідача, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, зважаючи на таке.
Частинами першою та другою статті 7 Закону України від 2 жовтня 1992 року № 2657-XII "Про інформацію" (далі - Закон № 2657-XII) передбачено, що право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.
Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (стаття 34 Конституції України).
Кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб (стаття 5 Закону № 2657-XII).
Відповідно до статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом, визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє (пункти 1 та 2 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI). Доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом надання інформації за запитами на інформацію (пункт 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI).
Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI).
Відповідно до частини четвертої статті 13 Закону № 2939-VI усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.
Кожна особа має право знати у період збирання інформації, але до початку її використання, які відомості про неї та з якою метою збираються, як, ким і з якою метою вони використовуються, передаються чи поширюються, крім випадків, встановлених законом (пункт 1 частини першої статті 10 Закону № 2939-VI). Оскільки Закон № 2939-VI гарантує відповідне право кожній особі, то його реалізація не залежить від того, чи така особа є приватною, чи перебуває на публічній службі.
Право на інформацію може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (частина друга статті 6 Закону № 2657-XII).
Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств (пункт 1 статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція)). Здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду (пункт 2 статті 10 Конвенції).
Критеріями сумісності заходу втручання у право на свободу вираження поглядів із гарантіями статті 10 Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту пункту 2 вказаної статті, а також чи є відповідний захід необхідним у демократичному суспільстві з метою досягнення такої мети, зокрема чи є він пропорційним останній. Втручання становитиме порушення гарантій статті 10 Конвенції, якщо воно не відповідатиме будь-якому з означених критеріїв.
Стаття 10 Конвенції не надає фізичним особам права на доступ до інформації, яка знаходиться в розпорядженні держави. Але таке право може виникнути, по-перше, якщо поширення інформації передбачається судовим рішенням (яке у цій справі відсутнє), і, по-друге, коли доступ до інформації має важливе значення для реалізації права на свободу вираження поглядів, і відмова в її наданні є втручанням у це право (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 8 листопада 2016 року у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary, заява № 18030/11, пункт 156) і від 26 березня 2020 року у справі "Центр демократії та верховенства права проти України" (Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine, заява № 10090/16, пункт 96)).
Велика Палата Європейського суду з прав людини у рішенні від 8 листопада 2016 року у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" ("Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary") (заява № 18030/11) вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати у кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин (§ 157). Для цього мають бути оцінені такі критерії (§ 158-170):
- Мета запитувача. Необхідно встановити, чи справді отримання інформації є необхідним для реалізації запитувачем інформації його функції зі сприяння публічній дискусії з суспільно важливих питань, і чи справді ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів;
- Характер запитуваної інформації. Інформація, дані або документи, щодо яких вимагається доступ, повинні відповідати вимогам трискладового тесту, тобто збиратися в цілях задоволення саме суспільного інтересу;
- Особлива роль запитувача інформації в отриманні та поширенні її серед громадськості. Розраховувати на захист свого права на доступ можуть, насамперед, журналісти, науковці, громадські активісти, зокрема блогери та популярні користувачі соцмереж, громадські організації, діяльність яких пов`язана з питаннями, що становлять суспільний інтерес, а також автори творів з означених питань;
- Готовність і доступність запитуваної інформації. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання й обробки даних.
Доведення дотримання вказаних критеріїв покладається на позивача-запитувача інформації. Особа, у розпорядженні якої знаходиться відповідна інформація та якій адресований запит на інформацію, має перевірити останній на предмет наявності в ньому відповідного обґрунтування.