РІШЕННЯ
Іменем України
14 січня 2021 року
Київ
справа №9901/347/20
адміністративне провадження №П/9901/347/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,
суддів: Білоуса О.В., Блажівської Н.Є., Гончарової І.А., Яковенка М.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи: Верховна Рада України, голова Одеської обласної державної адміністрації Куций Максим Васильович, Одеська обласна Державна адміністрація, голова Одеської обласної ради Паращенко Сергій Володимирович, Одеська обласна рада, голова Лиманської районної державної адміністрації Одеської області Приймак Василь Михайлович, Лиманська районна Державна адміністрація Одеської області, голова Лиманської районної ради Одеської області Тефтул Геннадій Олександрович, Лиманська районна рада Одеської області, виконуюча обов`язки голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_8, Трояндівська сільська рада Лиманського району Одеської області, Фермерське господарство "Назари", ОСОБА_2 про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
встановив:
ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського В.О., в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського В.О. щодо відсутності контролю за протиправною бездіяльністю Одеської обласної державної адміністрації, Лиманської районної державної адміністрації Одеської області, Одеської обласної ради, Лиманської районної ради Одеської області, Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, пов`язаною з відсутністю здійснення організаційних заходів щодо призначення Верховною Радою України позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, після припинення повноважень голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_3 ;
- зобов`язати Президента України Зеленського В.О. здійснити організаційні заходи щодо зобов`язання керівників суб`єктів владних повноважень ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, здійснити організаційні заходи з призначення Верховною Радою України позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області.
На обґрунтування позову позивач вказував, що рішеннями Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області (далі - Трояндівська сільська рада) від 13 лютого 2019 року достроково припинено повноваження сільського голови Трояндівської сільської ради ОСОБА_3 й виконання повноважень сільського голови ради покладено на секретаря цієї ради - ОСОБА_8 . Разом з тим, до цього часу Верховною Радою України не були призначені позачергові вибори сільського голови Трояндівської сільської ради, з підстав оскарження ОСОБА_3 рішення ради про дострокове припинення його повноважень. З огляду на непризначення й непроведення виборів, ОСОБА_8, на переконання позивача, незаконно продовжує виконувати обов`язки голови сільської ради до цього часу, чим істотно порушує права позивача та членів територіальної громади на місцеве самоврядування. Позивач вважає, що Одеська обласна державна адміністрація, Лиманська районна державна адміністрація Одеської області, Одеська обласна рада, Лиманська районна рада Одеської області були зобов`язані здійснювати контроль за ситуацією, що склалась у Трояндівській сільській раді, попередити протиправну бездіяльність ОСОБА_8 й, відповідно, запобігти їй. Позивач вважає, що у такій ситуації наявна і протиправна бездіяльність Президента України, а саме - у відсутності контролю та нездійсненні останнім організаційних заходів щодо призначення Верховною Радою України позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради, після дострокового припинення її головою повноважень. На переконання позивача, закріплений у Конституції України статус Президента України покладає на нього обов`язок припиняти антиконституційні дії органів влади, які прямо чи опосередковано порушують основний закон України, з метою захисту прав і свобод громадян, й для виконання цього обов`язку Президент наділений відповідними повноваженнями для цього. Однак, нехтуючи положеннями статті 102 Конституції України, які є нормами прямої дії, Президент України, як гарант прав і свобод громадян, ухилився від наданих йому повноважень з виконання необхідних дій щодо контролю за гілками влади, зокрема до прийнятих ними рішень.
Ухвалою Верховного Суду від 1 грудня 2020 року відкрито провадження у цій справі та призначено її до розгляду у відкритому судовому засіданні на 14 січня 2021 року.
Відповідач подав відзив на позов, в якому просить Суд відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 . Вважає, що фактично позивач оскаржує бездіяльність Верховної Ради України, пов`язану із непризначенням позачергових виборів та оскаржує бездіяльність посадових осіб Одеської обласної державної адміністрації, Одеської обласної ради, Лиманської районної державної адміністрації Одеської області, Лиманської районної ради Одеської області, діяльність в.о. голови Трояндівської сільської ради ОСОБА_8, яка, на думку позивача, порушує законодавство України, проте позов подано саме до Президента України. Відповідач наголосив на відсутності спірних правовідносин між позивачем та Президентом України, як і відсутності порушених прав свобод або інтересів позивача, що, у свою чергу, виключає можливість звернення позивача до суду, оскільки відсутнє його порушене право, що підлягає судовому захисту.
Від третьої особи, Верховної Ради України, надійшли письмові пояснення на позов, у яких зазначається про відсутність підстав для задоволення позову. Наголошує, що колишній сільський голова Трояндівської сільської ради ОСОБА_3 оскаржив рішення цієї ж ради про дострокове припинення своїх повноважень в судовому порядку, у зв`язку із чим вирішення відповідачем питання про призначення позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради не вбачалося за можливе, з огляду на триваючі судові процеси.
Від Одеської обласної ради надійшли письмові пояснення на позов, в яких вона просить слухати справу за відсутності її представника та у задоволенні позову відмовити. Зазначає, що згідно з постановою Верховної Ради України від 17 липня 2020 року №807-ІХ "Про утворення та ліквідацію районів" Лиманський район Одеської області було ліквідовано, відтак станом на сьогодні не існує такого органу як Трояндівська сільська рада Лиманського району Одеської області, що входив до складу вказаного району. Також повідомляє, що 25 жовтня 2020 року відбулися чергові місцеві вибори.
Одеська обласна державна адміністрація також направила до суду письмові пояснення, в яких просить відмовити у задоволенні позову. Наголошує, що до повноважень ради не входить повноваження щодо вирішення питання про призначення позачергових виборів сільських голів.
Третя особа, Лиманська районна рада, направила до суду клопотання про розгляд справи за відсутності її представника.
Решта третіх осіб у справі своєї позиції щодо заявлених позивачем у даному позові вимог письмово не висловили.
В судове засідання, призначене на 14 січня 2021 року, сторони не прибули, явку представників не забезпечили, хоча були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду справи.
Представники відповідача та Верховної Ради України 14 січня 2021 року подали письмові клопотання про розгляд справи у порядку письмового провадження.
Відповідно до частини дев`ятої статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з`явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
Оскільки всі учасники справи не з`явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, а також з огляду на те, що справа розглядається за правилами спрощеного позовного провадження, Суд ухвалив здійснювати розгляд справи у письмовому провадженні на підставі наявних у суду матеріалів справи.
Дослідивши наявні у матеріалах справи докази Суд встановив наступне.
Трояндівська сільська рада рішенням №339-VII від 13 лютого 2019 року "Про обрання секретаря Трояндівської сільської ради VII скликання" вирішила затвердити протокол №5 засідання лічильної комісії ради про результати таємного голосування з виборів секретаря Трояндівської сільської ради та обрати секретарем Трояндівської сільської ради VII скликання ОСОБА_8, депутата від виборчого округу №2, відповідно до пункту 4 частини першої статті 26, частини першої статті 50 та частини третьої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Рішенням Трояндівської сільської ради №340-VII від 13 лютого 2019 року "Про виконання секретарем Трояндівської сільської ради повноважень сільського голови Трояндівської сільської ради та уповноваження її на вчинення певних дій" вирішено на секретаря цієї ради, - ОСОБА_8 , покласти виконання повноважень сільського голови Трояндівської сільської ради та надати право першого підпису, а також зобов`язати звернутися у п`ятнадцятиденний строк до Верховної Ради України з клопотанням про призначення позачергових виборів сільського голови.
Як вказує позивач ОСОБА_8 приступила до роботи на посаді секретаря Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області з 19 лютого 2019 року.
Також із пояснень сторін Судом встановлено, що 27 лютого 2019 року відповідно до вимог частини третьої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в.о. сільського голови Трояндівської сільської ради ОСОБА_8 звернулася до Верховної Ради України з клопотанням про призначення позачергових виборів сільського голови цієї ж сільської ради.
Однак, з`ясувавши факт оскарження ОСОБА_3 рішення Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області від 13 лютого 2019 року, яким достроково припинено його повноваження як сільського голови, Верховна Рада України відклала вирішення клопотання ОСОБА_8 до завершення судового процесу, ініційованого ОСОБА_3 .
Позивач вважає, що ОСОБА_8 продовжує незаконно виконувати обов`язки голови Трояндівської сільської ради, а треті особи при цьому не вчиняють жодних організаційних заходів з припинення таких незаконних дій, зокрема, шляхом ініціювання (спонукання) призначення Верховною Радою України позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради. Оскільки Президент України, який, на переконання позивача, наділений відповідними повноваженнями, своєю чергою не здійснює контролю за такою триваючою протиправною бездіяльністю третіх осіб, позивач звернувся до суду із вказаним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Суд зазначає таке.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
В адміністративному судочинстві діє принцип диспозитивності, який покладає на суд обов`язок вирішувати лише ті питання, про вирішення яких його просять сторони у справі (учасники спірних правовідносин). Під час розгляду справи суд зв`язаний предметом і обсягом заявлених позивачем вимог.
Вказаний принцип знайшов своє відображення у статті 9 КАС України, в якій вказано, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Отже, скориставшись правом на звернення до суду, позивач сформував певним чином позовні вимоги, самостійно визначив відповідача, порушені права, підстави позову та обрав спосіб захисту.
Звертаючись до суду з цим позовом, позивач у первинній позовній заяві лише стверджував про існування протиправної бездіяльності з боку Президента України, яка, на його думку, полягає у відсутності контролю за третіми особами, однак не наводив обставин такої бездіяльності та не надав відповідних доказів, що підтверджують такі обставини із вказівкою на приписи закону.
Ухвалою Верховного Суду від 9 листопада 2020 року позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху, запропоновано усунути недоліки позовної заяви шляхом зазначення, у чому саме полягає бездіяльність відповідача, із посиланням на відповідне повноваження, визначене Конституцією України. Позивач такої норми суду так і не навів, однак в уточненому позові наголосив, що в силу приписів статті 102 Конституції України Президент, як гарант прав та свобод громадян, наділений повноваженнями виконувати необхідні дії у разі виявлення порушення з боку гілок влади вимог чинного законодавства.
Як вбачається зі змісту позову (а також його уточненої редакції), позивач зосереджує свою увагу на тому, що у зв`язку з непризначенням у дев`яностоденний строк з 13 лютого 2019 року позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради, порушені як його права, так і права територіальної громади брати участь у вільному обранні на позачергових виборах до органу місцевого самоврядування. Отже, фактично підставою звернення позивача до суду із даним позовом слугував факт непризначення позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради.
Поряд із тим, Суд наголошує, що повноваженнями щодо призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування відповідно до пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України, наділена Верховна Рада України, а не Президент України.