ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 січня 2021 року
м. Київ
справа № 120/2914/19-а
адміністративне провадження № К/9901/26335/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №120/2914/19-а
за позовом ОСОБА_1
до Управління Служби безпеки України у Вінницькій області
про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2020 року (прийняту у складі: головуючого судді Франовської К.С., суддів Кузьменко Л.В., Совгири Д.І.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2019 року ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до Управління Служби безпеки України у Вінницькій області (далі - "УСБ України у Вінницькій області"), в якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо неповного нарахування і невиплати позивачеві як військовослужбовцю належного грошового забезпечення за період з 16 березня 2017 року до часу подання позову;
- зобов`язати УСБ України у Вінницькій області з дати прийняття судом рішення, яке набуде законної сили, покласти на ОСОБА_1 виконання окремих завдань, які визначити тимчасовими функціональними обов`язками або тимчасовим виконанням обов`язків за вакантною (невакантною) посадою;
- зобов`язати відповідача з дати прийняття судом рішення, яке набуде законної сили, здійснити з 16 березня 2017 року перерахунок, нарахування і виплату позивачеві матеріального і грошового забезпечення всіх видів за посадою, яку він займав до зарахування в розпорядження, з урахуванням отриманих сум за період з березня 2017 року до липня 2018 року, а також зобов`язати виплачувати йому встановлену суму місячного розміру грошового забезпечення до закриття кримінального провадження №52017000000000025 стосовно нього або ухвалення вироку у зазначеному кримінальному провадженні.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на момент звернення до суду стосовно ОСОБА_1 здійснювалося кримінальне провадження №52017000000000025 від 5 січня 2017 року за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частиною четвертою статті 368 і частиною третьою статті 369-2 Кримінального кодексу України. У зв`язку з цим, наказом начальника УСБ України у Вінницькій області №50-ОС від 16 березня 2017 року позивача було зараховано у розпорядження начальника вказаного Управління за підпунктом "в" пункту 48 Положення про проходження військової служби військовослужбовцями Служби безпеки України, затвердженого Указом Президента України від 27 грудня 2007 року №1262/2007 - до закриття кримінального провадження чи ухвалення вироку судом без збереження раніше встановлених надбавок, доплат і премій. Так, позивач вважає, що відповідач, посилаючись на викладене, протиправно позбавив ОСОБА_1 усіх видів надбавок, доплат та інших передбачених платежів, а з серпня 2018 року остаточно припинив виплату грошового забезпечення. Крім того, на думку позивача, відповідач протиправно не поклав на ОСОБА_1, який перебував у розпорядженні відповідного начальника, виконання окремих завдань, що визначаються тимчасовими функціональними обов`язками.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року позов задоволено частково. Так, суд:
- визнав протиправними дії УСБ України у Вінницькій області щодо неповного нарахування і невиплати військовослужбовцю ОСОБА_1 належного йому матеріального і грошового забезпечення;
- зобов`язав відповідача здійснити перерахунок, нарахування і виплату позивачеві матеріального і грошового забезпечення всіх видів за посадою, яку він займав до зарахування у розпорядження, з урахуванням сум, що були виплачені відповідачем у період з березня 2017 року до липня 2018 року.
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що:
(1) чинним на момент виникнення спірних правовідносин законодавством було передбачено, що за військовослужбовцями, зарахованими в розпорядження відповідних начальників, зберігається виплата грошового забезпечення на весь період перебування у розпорядженні за посадами, які вони займали, а перелік випадків, коли виплата грошового забезпечення припиняється, є вичерпним і жоден із них не стосується ситуації позивача;
(2) Інструкція про грошове забезпечення та виплати компенсаційного характеру військовослужбовців Служби безпеки України, затверджена наказом Центрального управління Служби безпеки України №515/ДСК від 10 квітня 2018 року (далі - "Інструкція №515/ДСК"), не застосовується до спірних правовідносин, оскільки вона не була чинною на момент їх виникнення (тобто станом на 16 березня 2017 року), а допущене відповідачем порушення прав позивача було триваючим (з березня 2017 року до липня 2018 року). До того ж Інструкція №515/ДСК звужує зміст і обсяг прав ОСОБА_1, якими він був наділений Інструкцією про грошове забезпечення та виплати компенсаційного характеру військовослужбовців Служби безпеки України, затвердженою наказом Служби безпеки України від 23 січня 2008 року №35/ДСК, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 30 січня 2008 року №71/14762 (далі - "Інструкція №35/ДСК"), що свідчить про наявність у позивача законних очікувань на виплату грошового забезпечення незалежно від скасування Інструкції №35/ДСК у 2018 році;
(3) повноваження УСБ України у Вінницькій області, які стосуються можливості відповідача покласти на ОСОБА_1 виконання окремих завдань або тимчасове виконання обов`язків за вакантною (невакантною) посадою є дискреційними, а тому суд відмовив у задоволенні позову в цій частині;
(4) вимоги позивача про зобов`язання УСБ України у Вінницькій області здійснювати позивачеві виплати за посадою, яку він займав до зарахування у розпорядження начальника вказаного Управління, до моменту закриття кримінального провадження чи постановлення вироку, суд вважав передчасними, тому відмовив у їх задоволенні.
Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 22 червня 2020 року вказане рішення суду першої інстанції у частині задоволених позовних вимог скасував і ухвалив у цій частині нову постанову, якою у задоволенні позову відмовив. В іншій частині рішення суду першої інстанції не переглядалося.
Апеляційний суд мотивував свою постанову такими висновками: (1) оскільки у матеріалах справи відсутні докази на підтвердження того, що позивач, перебуваючи у розпорядженні начальника, здійснював службу в умовах режимних обмежень, займався виконанням спеціальних завдань із забезпечення державної безпеки і співробітництвом з особами, залученими до участі в оперативно-розшуковій діяльності на конфіденційній основі, то він і не має права на отримання надбавок за вказану діяльність, призначення яких Інструкцією №35/ДСК віднесено до повноважень керівників відповідних органів Служби безпеки України. До того ж наказ начальника УСБ України у Вінницькій області 50-ОС від 16 березня 2017 року в частині визначення складу грошового забезпечення ОСОБА_1 на період перебування у розпорядженні, позивач не оскаржив; (2) з прийняттям у квітні 2018 року Інструкції №515/ДСК втратила чинність Інструкція №35/ДСК, тому положення пункту 2 глави 1 розділу IV Інструкції №515/ДСК (щодо збереження грошового забезпечення протягом шести місяців з дня зарахування у розпорядження) застосовуються до позивача.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що припинення виплат додаткових видів грошового забезпечення позивачу здійснено на законних підставах та у спосіб передбачений абзацами шостим і сьомим пункту 3.2.1 Інструкції №35/ДСК, внаслідок реалізації процедури визначеної пунктом 4.10 Інструкції про організацію виконання Положення про проходження військової служби військовослужбовцями Служби безпеки України від 14 жовтня 2008 року №772 і абзацу одинадцятого пункту 48 вказаного Положення, які визначають, що після закінчення строку перебування військовослужбовця у розпорядженні, а також у разі відсутності підстав для дальшого перебування в розпорядженні, він призначається на посаду або звільняється в установленому порядку з військової служби. Зробивши цей висновок, суд апеляційної інстанції послався на те, що аналогічна правова позиція викладена в ухвалі Верховного Суду від 1 липня 2019 року у справі №815/2856/18.
Короткий зміст вимог касаційної скарги і відзивів
У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі рішення суду першої інстанції, вказуючи на порушення апеляційним судом норм матеріального і процесуального права. Так, в обґрунтування своєї скарги наводить такі доводи:
- суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення підпункту 3.2.1 пункту 3.2 Інструкції №35/ДСК, згідно яких виплата належного позивачеві грошового забезпечення є не правом, а обов`язком відповідача. Водночас положення пункту 2 глави 1 розділу IV Інструкції №515/ДСК (щодо збереження грошового забезпечення протягом шести місяців з дня зарахування у розпорядження) до позивача не застосовуються, оскільки його ситуація не підпадає під умови, визначені вказаним пунктом, а саме: до ОСОБА_1 не було застосовано запобіжний захід у виді тримання під вартою, він не був відсторонений від посади і виконання службових повноважень відповідно до вимог Закону України "Про запобігання корупції" і Кримінального процесуального кодексу України (далі - "КПК України"), не перебував і не перебуває в розшуку;
- суд неправильно розтлумачив Положення про проходження військової служби військовослужбовцями Служби безпеки України, затвердженого Указом Президента України №1262/2007 від 27 грудня 2007 року (далі - "Положення №1262/2007"), а також Інструкції про організацію виконання Положення про проходження військової служби військовослужбовцями Служби безпеки України, затвердженої наказом Служби безпеки України від 14 жовтня 2008 року №772 (далі - "Інструкція №722") та Інструкцій №35/ДСК і №515/ДСК, нормами яких не передбачено можливості органу позбавляти військовослужбовців їхнього грошового забезпечення наказами про по особовому складу про зарахування у розпорядження (як от наказ відповідача від 16 березня 2017 року №50-ос);
- апеляційний суд скасував рішення суду першої інстанції у зв`язку з неправильним застосуванням цим судом норм матеріального і порушенням норм процесуального права, проте не вказав у своїй постанові, які саме норми порушив суд першої інстанції, що свідчить про порушення апеляційним судом вимог статті 159 і частини третьої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України").
УСБ України у Вінницькій області у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції без змін, оскільки повністю погоджується з мотивами апеляційного суду.
ОСОБА_1 подав відповідь на відзив, у якій просить задовольнити його касаційну скаргу з підстав, викладених у ній та у рішенні суду першої інстанції.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди апеляційної інстанції встановив, що ОСОБА_1 із 24 червня 1999 року проходить військову службу в Службі безпеки України, що підтверджується довідкою УСБ України у Вінницькій області №292 від 2 вересня 2019 року.
18 квітня 2014 року між Службою безпеки України і позивачем відповідно до пунктів 9-16 Положення про проходження військової служби військовослужбовцями Служби безпеки України укладено контракт про проходження військової служби строком на 5 років (з 18 червня 2014 року до 18 червня 2019 року).
Наказом начальника УСБ України у Вінницькій області від 16 березня 2017 року №50-ОС підполковника ОСОБА_1 з указаної дати зараховано у розпорядження начальника Управління за підпунктом "в" пункту 48 (у разі здійснення стосовно військовослужбовця кримінального провадження - до закриття кримінального провадження чи постановлення вироку судом) без збереження раніше встановлених надбавок, доплат та преміювання згідно з Інструкцією №35/ДСК.
Згідно довідки №53/21-140нт від 28 жовтня 2019 року грошове забезпечення позивача на дату виведення в розпорядження складалося з таких виплат:
- оклад: 1406,84 грн;
- оклад за військовим званням: 130,00 грн;
- доплата за вислугу років: 461,05 грн;
- надбавка за виконання особливо важливих завдань під час служби: 971,31 грн;
- надбавка за службу в умовах режимних обмежень: 211,02 грн;
- надбавка військовослужбовцям, які провадять оперативно-розшукову, контррозвідувальну, оперативно-службову діяльність та інформаційне-аналітичне забезпечення органів державної влади: 342,13 грн;
- доплата військовослужбовцям оперативних підрозділів, які постійно співробітничають з особами, залученими до участі в оперативно-розшуковій діяльності на конфіденційній основі: 135,85 грн;
- надбавка військовослужбовцям, які безпосередньо займаються виконанням спеціальних завдань із забезпечення державної безпеки: 478,98 грн;
- премія: 2913,93 грн.
Із квітня 2017 року до грудня 2017 року ОСОБА_1 грошове забезпечення виплачувалося у складі окладу, окладу за військовим званням, доплати за вислугу років та надбавки за роботу в умовах режимних обмежень.
Із січня 2018 до липня 2018 року до складу грошового забезпечення не включена надбавка за роботу в умовах режимних обмежень. Із серпня 2018 року всі виплати позивачеві припинені.
Не погоджуючись із діями відповідача в частині позбавлення його виплат раніше встановлених надбавок, доплат та премій, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
За статтею 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 27 Закону України "Про Cлужбу безпеки України" №2229-ХІІ від 25.03.1992 року (далі - Закон № 2229-ХІІ) держава забезпечує соціальний і правовий захист військовослужбовців і працівників Служби безпеки України.
Військовослужбовці Служби безпеки України користуються політичними, соціально-економічними та особистими правами і свободами, а також пільгами відповідно до Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", цього Закону, інших актів законодавства.
Статтею 30 вказаного Закону встановлено, що форми та розміри грошового забезпечення військовослужбовців Служби безпеки України встановлюються законодавством і повинні забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Служби безпеки України якісним складом військовослужбовців, враховувати характер, умови роботи, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.
Умови та оплата праці працівників Служби безпеки України визначаються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року №704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб" грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу складається з посадового окладу, окладу за військовим (спеціальним) званням, щомісячних (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премії) та одноразових додаткових видів грошового забезпечення.
Проходження військової служби військовослужбовцями Служби безпеки України регламентується Положенням №1262/2007 та Інструкцією №772, яка визначає механізм реалізації вимог вказаного Положення.
Згідно пункту 1 Положення №1262/2007 воно визначає, зокрема, порядок проходження військової служби за контрактом особами офіцерського складу, сержантського і старшинського складу, рядового складу Служби безпеки України.
Підпунктом "в" пункту 48 цього Положення визначено, що зарахування військовослужбовців Служби безпеки України у розпорядження прямих начальників (командирів), а за рішенням Голови Служби безпеки України - у розпорядження його першого заступника чи заступника, начальника (командира) іншого функціонального підрозділу Центрального управління, органу, закладу, установи Служби безпеки України або штабу Антитерористичного центру при Службі безпеки України допускається у разі здійснення стосовно військовослужбовця кримінального провадження - до закриття кримінального провадження чи постановлення вироку судом.
Також приписами пункту 48 Положення №1262/2007 передбачено, що військовослужбовці, зараховані в розпорядження, продовжують проходити військову службу та виконують обов`язки військової служби (завдання) у межах, визначених тією посадовою особою, в чиєму розпорядженні вони перебувають. За ними зберігається матеріальне та грошове забезпечення всіх видів за посадами, які вони займали, якщо інше не передбачено законодавством.
За військовослужбовцями, зарахованими у розпорядження прямих начальників (командирів), зберігається матеріальне та грошове забезпечення всіх видів за посадами, які вони займали, якщо інше не передбачено законодавством.
Після закінчення строку перебування військовослужбовця у розпорядженні, а також у разі відсутності підстав для дальшого перебування в розпорядженні, він призначається на посаду або звільняється в установленому порядку з військової служби. Військовослужбовці Служби безпеки України звільняються з посад та зараховуються в розпорядження наказами по особовому складу начальників (командирів), які мають право призначення на ці посади (пункт 48 Положення №1262/2007).
Пунктом 4.9 Інструкції №772 встановлено, що зарахування військовослужбовців у розпорядження відповідних начальників (пункт 48 Положення) - це визначення їх тимчасового службово-посадового становища, коли вони проходять військову службу у підпорядкуванні відповідних начальників, але без призначення на конкретні посади.
Зарахування у розпорядження відповідних начальників проводиться наказами по особовому складу з обов`язковим визначенням дати початку та закінчення терміну розпорядження та доводиться до відома військовослужбовців, які зараховані в зазначене розпорядження, під особистий підпис їх начальниками в установленому порядку.
Начальники, у розпорядженні яких перебувають військовослужбовці, зобов`язані організовувати їх службову діяльність, здійснювати контроль за нею відповідно до вимог військових статутів Збройних Сил України, Положення, інших нормативно-правових актів та несуть відповідальність за дотримання встановлених термінів перебування підлеглих у розпорядженні. Вони зобов`язані своєчасно, до закінчення терміну перебування в розпорядженні, ініціювати призначення таких військовослужбовців на відповідні посади чи у разі наявності підстав вживати заходів щодо їх звільнення з військової служби. Рішення щодо подальшого службового використання військовослужбовців, які перебувають у розпорядженні Голови Служби безпеки України або його заступників, приймаються відповідно Головою Служби безпеки України або його заступниками. Управління роботи з особовим складом здійснює загальний контроль за дотриманням встановлених термінів перебування військовослужбовців Служби безпеки України у розпорядженні відповідних начальників, а стосовно військовослужбовців, які перебувають у розпорядженні Голови Служби безпеки України, також вносить пропозиції щодо їх подальшого службового використання.