ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Єленіної Ж. М.,
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 16 грудня 2020 року № 9901/604/18 (провадження № 11-164заі20)
в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправними дій та бездіяльності, скасування рішення, стягнення моральної шкоди.
Короткий виклад історії справи
У травні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовною заявою, у якій з урахуванням уточнень, просив:
1) визнати протиправними дії ВККС, вчинені в ході кваліфікаційного оцінювання судді Окружного адміністративного суду м. Києва ОСОБА_1 , щодо:
- неналежного оформлення суддівського досьє ОСОБА_1 № 02565;
- незаконного проведення іспиту в частині виконання практичного завдання не в письмовій формі та без заповнення ОСОБА_1 зошита для виконання практичного завдання;
- зазначення у суддівському досьє № 02565 неповної та недостовірної інформації;
- повідомлення недостовірної інформації стосовно наявності у ВККС під час проведення співбесіди із ОСОБА_1 повного суддівського досьє № 02565;
-незаконного включення до резолютивної частини рішення ВККС від 25 квітня 2018 року № 528/ко-18 інформації про рекомендацію розглянути питання про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади (далі - рішення № 528/ко-18, Рішення);
2) визнати протиправною бездіяльність ВККС, допущену під час кваліфікаційного оцінювання судді ОСОБА_1 щодо:
- невзяття до уваги та ухилення від дослідження пояснень ОСОБА_1 , оформлених у вигляді презентацій;
- незазначення у рішенні № 528/ко-18 мотивів його ухвалення;
- невстановлення, за яким саме критерієм кваліфікаційного оцінювання суддя Окружного адміністративного суду м. Києва ОСОБА_1 не відповідає займаній посаді;
3) визнати протиправним і скасувати рішення № 528/ко-18;
4) зобов`язати ВККС провести кваліфікаційне оцінювання судді Окружного адміністративного суду м. Києва ОСОБА_1 відповідно до вимог законодавства України;
5) стягнути з ВККС на користь ОСОБА_1 моральну шкоду у розмірі 1 000 000 (один мільйон) гривень.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач, з-поміж іншого, зазначив, що оскаржуване рішення № 528/ко-18 є невмотивованим, оскільки замість вказівки на мотиви його ухвалення в ньому лише перелічені засоби встановлення невідповідності судді займаній посаді. У Рішенні не зазначено, за яким саме критерієм чи критеріями позивач не відповідає займаній посаді, не наведено жодної аргументації щодо рівня встановлених балів.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Рішенням Комісії від 20 жовтня 2017 року № 106/зп-17 призначено кваліфікаційне оцінювання 999 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема й судді Окружного адміністративного суду м. Києва ОСОБА_1 .
Рішенням Комісії від 29 січня 2018 року № 7/зп-18 призначено проведення іспиту під час кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді та встановлено мінімально допустимий бал іспиту - 50 відсотків від максимально можливого бала у разі набрання суддею: 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за складення анонімного письмового тестування; 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за виконання практичного завдання.
ОСОБА_1 за результатами складення анонімного письмового тестування отримав 85,5 бала, за виконання практичного завдання - 68,5 бала.
Оскільки набрана позивачем кількість балів є вищою за мінімально допустимий бал іспиту, визначений рішенням Комісії від 29 січня 2018 року № 7/зп-18, його допустили до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання «Дослідження досьє і проведення співбесіди».
Також ОСОБА_1 пройшов тестування особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, за результатами якого складено висновок та визначено рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.
25 квітня 2018 року відбулась співбесіда із суддею ОСОБА_1 (у межах кваліфікаційного оцінювання) і за наслідками дослідження та обговорення його суддівського досьє Комісія ухвалила спірне рішення № 528/ко-18, яким:
- визначила, що суддя Окружного адміністративного суду м. Києва ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів набрав 611 балів;
- визнала суддю Окружного адміністративного суду м. Києва ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді;
- рекомендувала ВРП розглянути питання про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
Вважаючи таке Рішення протиправним, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 15 квітня 2020 року провадження у справі закрив з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Закриваючи провадження у справі за цим позовом, суд першої інстанції виходив з того, що Рішення ВККС з висновком рекомендувати ВРП розглянути питання про звільнення з посади судді не може бути самостійним предметом судового розгляду. Ці обставини унеможливлюють подальший розгляд справи й ухвалення рішення по суті спору та є підставою для закриття провадження у справі, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Зважаючи на статус та повноваження ВРП та ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку про те, що передбачене частиною першою статті 88 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ) оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП. У протилежному випадку дублюються функції щодо його перегляду Верховним Судом та ВРП, що є неприпустимим.
Отже, Рішення ВККС про кваліфікаційне оцінювання судді є підставою для відповідної рекомендації про звільнення, тому обставини прийняття цього Рішення повинні перевірятися судом лише після та разом з ухваленим рішенням ВРП за результатами такої рекомендації.
ОСОБА_1 не погодився з ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 квітня 2020 року і подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати її й направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Скаржник наголошував, що суддя (кандидат на посаду судді), не згодний з рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, має право оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС. При цьому рекомендаційний характер має лише останній абзац спірного Рішення, а всі інші за своєю правовою природою є імперативними приписами, що порушують права та законні інтереси позивача, у зв`язку із чим таке рішення може бути оскаржено до суду.
Позивач стверджував, що оскаржуваною ухвалою суду першої інстанції обмежено його право на безпосереднє звернення до суду та відмовлено в доступі до правосуддя у випадку, коли можливість судового оскарження відповідного акта прямо передбачена законом.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 16 грудня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 квітня 2020 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду проаналізувала положення статей 83, 88 Закону № 1402-VIII, статей 1, 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя», Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням Комісії 3 листопада 2016 року № 143/зп-16, Порядок проведення іспиту та методику встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання, затверджений рішенням Комісії від 4 листопада 2016 року № 144/зп-16, і констатувала, що кваліфікаційне оцінювання є спеціальною процедурою, що має на меті визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями.
При цьому виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади.
Вирішення питання про звільнення судді належить виключно до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар`єри судді, є обов`язковим для виконання, викликає відповідні правові наслідки і може бути оскаржене в судовому порядку.
На думку більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
Оскільки процедура кваліфікаційного оцінювання, підбиття її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного провадження, рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього «кваліфікаційного» провадження.
Зважаючи на наведене правове регулювання, а також статус та повноваження ВРП і ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що передбачене частиною першою статті 88 Закону № 1402-VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП.
З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційного оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Зі змісту позовної заяви ОСОБА_1 убачається, що предметом позову в цій справі є, зокрема, визнання незаконним та скасування Рішення Комісії про невідповідність судді Окружного адміністративного суджу м. Києва ОСОБА_1 займаній посаді з рекомендацією ВРП розглянути питання про звільнення його з посади судді зазначеного суду.
Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення частини другої статті 55 Конституції України визнано, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Відповідно до частини третьої статті 24 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизова