ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 грудня 2020 року
м. Київ
справа №640/22632/19
адміністративне провадження №К/9901/14800/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Калашнікової О.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
за участю:
секретаря судового засідання - Носадчої О.Е.
представників позивача - Завадецького О.О., Маслова В.С.,
представника відповідача - Піцака І.Є.,
представника третьої особи - Радченко А.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №640/22632/19
за позовом ОСОБА_1 до Національного банку України, третя особа - Акціонерне товариство "Державний ощадний банк України", про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою Національного банку України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2020 року (прийняте у складі колегії суддів: головуючого судді - Скочок Т.О., суддів: Кармазіна О.А., Катющенка В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Чаку Є.В., суддів: Єгорової Н.М., Мєзєнцева Є.І.)
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
В листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Національного банку України (далі - НБУ), третя особа - Акціонерне товариство "Державний ощадний банк" (далі - АТ "Ощадбанк"), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення НБУ від 15 серпня 2019 року №399 "Про відмову у погодженні ОСОБА_1 на посаду члена Наглядової ради акціонерного товариства "Державний ощадний банк України".
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що розпорядженням від 22 травня 2019 року № 330-р Кабінет Міністрів України (далі - КМУ) реалізував свої виключні повноваження та призначив ОСОБА_1 членом Наглядової ради АТ "Ощадбанк" у відповідності до положень статті 7 Закону України від 07 грудня 2000 року № 2121-III "Про банки і банківську діяльність" (далі - Закон № 2121-III), яка, у свою чергу, не передбачає необхідності погодження Банком особи, призначеної на посаду члена Наглядової ради державного банку. Як на підставу своїх повноважень щодо погодження позивача на посаду члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк" відповідач в оскаржуваному рішенні посилається на положення статті 42 Закону № 2121-III, однак стаття 7 цього Закону має пріоритет у застосуванні до спірних правовідносин, а відтак, призначення членів Наглядової ради державного банку є виключною компетенцією КМУ. Крім того, в спірному рішенні НБУ не зазначені факти та обставини, які негативно характеризують сукупність знань, професійного та управлінського досвіду позивача, необхідних для належного виконання посадових обов`язків члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк", з урахуванням бізнес-плану та стратегії АТ "Ощадбанк", функціонального навантаження та сфери відповідальності позивача. Натомість, єдиною підставою прийняття оскаржуваного рішення Банк зазначив результати співбесіди з Кваліфікаційною комісією, без зазначення таких результатів у самому рішенні, а також їх змісту, правової кваліфікації, підтвердження фактами, повноважень членів Кваліфікаційної комісії, їх власної кваліфікації та жодних інших обставин, які б мали відношення до застосування положень частини четвертої статті 42 Закону № 2121-III. На думку позивача, спірне рішення НБУ не відповідає критеріям пропорційності, оскільки в ньому міститься висновок про невідповідність професійної кваліфікації ОСОБА_1 вимогам Закону № 2121-III в цілому, а не лише стосовно посади члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк". Оскаржуване рішення підписане заступником голови Комітету з питань нагляду та регулювання діяльності банків, нагляду (оверсайту) платіжних систем Дегтярьовою Н.М., при цьому, співбесіда з позивачем фактично проводилась першим заступником Голови НБУ та головою нагляду Рожковою К.В. та директором Департаменту ліцензування НБУ Бевзом О.О .
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2020 року, адміністративний позов ОСОБА_1 до Національного банку України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - АТ "Ощадбанк" задоволено повністю. Визнано протиправним і скасовано рішення Національного банку України від 15 серпня 2019 року №399 "Про відмову у погодженні ОСОБА_1 на посаду члена Наглядової ради акціонерного товариства "Державний ощадний банк України". Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Національного банку України понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 768, 40 грн. (сімсот шістдесят вісім грн. 40 копійок).
Мотиви, з яких суди першої та апеляційної інстанцій виходили при ухваленні зазначених рішень, полягають у тому, що з аналізу положень законодавства про банки слідує, що процедура відбору, перевірки та призначення членів Наглядової ради державного банку, не передбачає перевірку Банком професійної придатності членів наглядових рад державних банків. ОСОБА_1 ОСОБА_3 призначений розпорядженням від 22 травня 2019 року № 330-р КМУ незалежним членом Наглядової ради АТ "Ощадбанк". Законність та правильність проведення конкурсного відбору, в результаті якого ОСОБА_1 був призначений на посаду, на час розгляду даної адміністративної справи, ніким, включаючи відповідача, не заперечувалась. Отже, за умови проходження конкурсного відбору і призначення на посаду, подальша повторна перевірка з боку іншого державного органу і можливість його непогодження призводить до правової невизначеності і порушення прав призначених керівників державних банків.
Крім того, при наданні оцінки спірному рішенню суб`єкта владних повноважень на відповідність критеріям, визначених частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що вказане рішення не містить жодних обґрунтувань, які можуть свідчити про невідповідність ОСОБА_1 вимогам професійної придатності, встановленим законодавством для керівників банків. Дане рішення містить лише посилання на результати співбесіди позивача з Кваліфікаційною комісією. Однак, дослідивши витяг з Протоколу засідання Кваліфікаційної комісії НБУ від 14 серпня 2019 року №30/БТ, суди встановили, що під час співбесіди Кваліфікаційна комісія оцінювала дії ОСОБА_1 вже під час здійснення ним повноважень члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк", не надаючи оцінку його відповідності кваліфікаційним вимогам щодо ділової репутації та професійної придатності на цю посаду.
З огляду на зазначене суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не довів правомірність та обґрунтованість прийнятого ним рішення, а тому оскаржуване рішення є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, Банк звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2020 року, ухвалити у справі нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.
Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідач вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме відсутній висновок щодо питання застосування норм Закону України "Про банки і банківську діяльність" стосовно здійснення Національним банком України процедури погодження керівників державних банків.
Скаржник з посиланням на статтю 42 Закону № 2121-III та норми Положення про ліцензування банків, затвердженого Постановою Правління НБУ від 22 грудня 2018 року № 149 зазначає, що у відповідності до вимог Положення про ліцензування банків Банком під час розгляду пакета документів, поданого АТ "Ощадбанк" для погодження ОСОБА_1 на посаду члена Наглядової ради банку, Банком було комплексно проаналізовано надану АТ "Ощадбанк" інформацію та документи, інформацію про кандидата та АТ "Ощадбанк", отриману Банком під час здійснення ним банківського регулювання та нагляду, інформацію з відкритих джерел. Окрім цього, Кваліфікаційною комісією було проведено тестування та співбесіду з позивачем. Результати проведеної співбесіди продемонстрували невідповідність рівня професійної придатності позивача та неналежне виконання ним обов`язків Голови Комітету Наглядової ради АТ "Ощадбанк" з питань призначень та винагород посадовим особам.
У відзиві на касаційну скаргу представник позивача - адвокат Завадецький О.О. просить касаційну скаргу НБУ залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін. Вказує, що позивач був призначений Розпорядженням КМУ від 22 травня 2019 року, і на час прийняття оскаржуваного рішення, вже протягом більше двох місяців працював членом Наглядової ради АТ "Ощадбанк". В такому контексті, на думку представника позивача, має місце дострокове припинення повноважень члена наглядової ради державного банку. Проте чинним законодавством не передбачена можливість дострокового припинення повноважень члена наглядової ради державного банку у зв`язку з непогодженням НБУ.
Представник позивача також зазначає, що вирішуючи даний спір, суди попередніх інстанцій не обмежилися перевіркою меж повноважень НБУ, і перевірили оскаржуване рішення відповідача на відповідність критеріям законності в межах позовних вимог та їх аргументування. Суди правильно оцінили зібрані по справі докази та дійшли обґрунтованого висновку про невідповідність оскаржуваного рішення Банку критеріям, визначених частиною другою статті 2 КАС України.
Водночас, представник позивача вказує на наявність підстав для закриття касаційного провадження відповідно до положень пункту 4 частини першої статті 339 КАС України, оскільки відповідач, посилаючись у касаційній скарзі на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, не зазначає конкретної норми права щодо якої, на його думку, відсутній висновок Верховного Суду.
У письмових поясненнях на касаційну скаргу представник АТ "Ощадбанк" просить відмовити в задоволенні касаційної скарги НБУ та залишити без змін оскаржувані судові рішення. Також вказує, що стаття 7 Закону № 2121-III є спеціальною нормою що регулює особливості правового статусу, порядку призначення членів наглядової ради, а тому має пріоритет по відношенню до норм інших статей цього Закону при застосуванні до державного банку. Таким чином, перевірка кваліфікаційних вимог членів наглядової ради державного банку здійснюється на етапі конкурсного відбору до призначення на посаду, відповідно процедура призначення вже включає в себе попередню перевірку на відповідність кваліфікаційним вимогам, що здійснюється конкурсною комісією, а не НБУ, і не потребує подальшої участі останнього у цьому процесі. Також, представник третьої особи наголошує на тому, що відповідач надав оцінку не відповідності позивача кваліфікаційним вимогам, а оцінив виконання позивачем посадових обов`язків члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк" в порядку та процедурно, не передбаченими чинним законодавством України.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 травня 2019 року №330-р "Деякі питання наглядової ради акціонерного товариства "Державний ощадний банк України" ОСОБА_1 було призначено незалежним членом наглядової ради АТ "Державний ощадний банк України".
15 серпня 2019 року Комітетом з питань нагляду та регулювання діяльності банків, нагляду (оверсайту) платіжних систем НБУ було прийнято рішення №399 "Про відмову у погодженні ОСОБА_1 на посаду члена наглядової ради акціонерного товариства "Державний ощадний банк України". В даному рішенні зазначено, що 06 серпня 2019 року Кваліфікаційною комісією було проведено тестування з членом Наглядової ради Банку ОСОБА_1, а 14 серпня 2019 року - співбесіду з ним. За результатами співбесіди Кваліфікаційною комісією було прийняте рішення рекомендувати Комітету розглянути питання щодо відмови у погодженні ОСОБА_1 на посаду члена Наглядової ради Банку з огляду на негативні результати співбесіди, проведеної з ним, що свідчать про невідповідність ОСОБА_1 вимогам щодо професійної придатності, встановленим законодавством для керівників банків.
Не погодившись з таким рішенням банку, позивач звернувся до адміністративного суду за захистом своїх прав, свобод та законних інтересів.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого, підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, зокрема, у випадку відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Разом з тим, суд звертає увагу, що під час відкриття касаційного провадження в ухвалі Верховного Суду від 17 червня 2020 року не зазначено, відповідно до яких саме норм права у подібних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду.
За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Положеннями частини третьої статті 3 КАС України визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Структуру банківської системи, економічні, організаційні і правові засади створення, діяльності, реорганізації і ліквідації банків визначає Закон № 2121-III, метою якого є правове забезпечення стабільного розвитку і діяльності банків в Україні і створення належного конкурентного середовища на фінансовому ринку, забезпечення захисту законних інтересів вкладників і клієнтів банків, створення сприятливих умов для розвитку економіки України та підтримки вітчизняного товаровиробника.
Цей Закон регулює відносини, що виникають під час заснування, реєстрації, діяльності, реорганізації та ліквідації банків. Положення цього Закону та нормативно-правові акти Національного банку України застосовуються як до банків, так і до філій іноземних банків (стаття 3 Закону № 2121-III).
Відповідно до положень статті 4 Закону № 2121-III банківська система України складається з Національного банку України та інших банків, а також філій іноземних банків, що створені і діють на території України відповідно до положень цього Закону та інших законів України.
Національний банк України здійснює регулювання та банківський нагляд відповідно до положень Конституції України, цього Закону, Закону України "Про Національний банк України", інших законодавчих актів України та нормативно-правових актів Національного банку України. Національний банк України визначає особливості регулювання та нагляду за системно важливим банком, банком, що має статус Розрахункового центру з обслуговування договорів на фінансових ринках, з урахуванням специфіки діяльності таких банків.
Згідно з статтею 2 Закону України від 20 травня 1999 року № 679-XIV "Про Національний банк України", Національний банк є центральним банком України, особливим центральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації якого визначаються Конституцією України, цим Законом та іншими законами України.
У даній справі спірні правовідносини пов`язані з проходженням процедури погодження повноважень члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк" ОСОБА_1 у зв`язку із прийняттям Національним банком рішення про відмову в його погодженні на вказану посаду.
Відповідно до Статуту АТ "Ощадбанк", затвердженого постановою КМУ від 25 лютого 2003 року № 261 (у редакції постанови від 05 червня 2019 року № 568), АТ "Ощадбанк" (далі - Банк) є державним банком. Єдиним акціонером Банку, якому належить 100 відсотків акцій у статутному капіталі Банку, є держава. Функції з управління корпоративними правами держави у Банку здійснює Кабінет Міністрів України. Кабінет Міністрів України виконує також функції вищого органу Банку (далі - вищий орган). Статут Банку та зміни до нього затверджуються вищим органом. Рішення вищого органу оформлюються актами Кабінету Міністрів України, проекти яких готуються і вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України Мінфіном і не підлягають погодженню з іншими заінтересованими органами.
Пунктами 110- 113 Статуту АТ "Ощадбанк" визначено, що до виключної компетенції вищого органу належить прийняття рішень, зокрема, щодо призначення та припинення повноважень членів наглядової ради в порядку та з урахуванням особливостей, передбачених статтею 7 Закону України "Про банки і банківську діяльність"; затвердження умов цивільно-правових договорів, що укладаються з членами наглядової ради, обрання особи, уповноваженої на підписання цивільно-правових договорів з членами наглядової ради; встановлення розміру винагороди членів наглядової ради, в тому числі заохочувальних та компенсаційних виплат; затвердження положення про наглядову раду.
Повноваження з вирішення питань, що належать до виключної компетенції вищого органу, не можуть бути передані іншим органам управління Банку.
Вищий орган не має права приймати рішення з питань діяльності Банку, що не належать до його виключної компетенції.
Вищий орган не бере участі в поточному управлінні Банком.
Статтею 7 Закону № 2121-III унормовано питання діяльності державних банків.
За змістом частин першої-шостої цієї статті, державний банк - це банк, 100 відсотків статутного капіталу якого належить державі. Державний банк може існувати лише у формі акціонерного товариства.
Положення цього Закону поширюються на державні банки з урахуванням особливостей, встановлених цією статтею. Положення інших законів України застосовуються до державних банків в частині, що не суперечить цій статті.
Єдиним акціонером державного банку є держава. Функції з управління корпоративними правами держави у державному банку здійснює Кабінет Міністрів України. Орган, що здійснює управління корпоративними правами держави у державному банку, також виконує функції вищого органу управління державного банку (далі - вищий орган).
Іншими органами управління державного банку є наглядова рада державного банку та правління державного банку.
Рішення вищого органу оформлюються актами Кабінету Міністрів України, проекти яких готуються і вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики, і не підлягають погодженню з іншими заінтересованими органами.
Статут державного банку затверджується вищим органом та має відповідати вимогам законів України з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом, та нормативно-правових актів Національного банку України.
Згідно з пунктами 5- 7 частини сьомої статті 7 Закону № 2121-III, до виключної компетенції вищого органу належить прийняття рішень, зокрема, щодо: призначення та припинення повноважень членів наглядової ради державного банку в порядку та з урахуванням особливостей, передбачених цією статтею; затвердження умов цивільно-правових договорів, що укладаються з членами наглядової ради державного банку, обрання особи, уповноваженої на підписання цивільно-правових договорів з членами наглядової ради державного банку; встановлення розміру винагороди членів наглядової ради державного банку, у тому числі заохочувальних та компенсаційних виплат.
Повноваження з вирішення питань, що належать до виключної компетенції вищого органу, не можуть бути передані іншим органам управління державним банком. Вищий орган не має права приймати рішення з питань діяльності державного банку, що не належать до його виключної компетенції. Вищий орган не бере участі в поточному управлінні державним банком.
Вищий орган має право отримувати будь-яку інформацію про фінансово-господарську діяльність державного банку, необхідну для здійснення його повноважень, з урахуванням положень цього Закону щодо банківської таємниці.
З системного аналізу наведених правових положень слідує висновок, що КМУ як вищий орган АТ "Ощадбанк" має виключні повноваження щодо призначення та припинення повноважень членів наглядової ради цього державного банку і такі повноваження не можуть бути передані іншим органам управління державним банком.
Як зазначалося вище, розпорядженням Уряду від 22 травня 2019 року № 330-р ОСОБА_1 призначено як незалежного члена Наглядової ради АТ "Ощадбанк".
За наведеним у частині десятій статті 7 Закону № 2121-III визначенням наглядова рада є колегіальним органом управління державного банку, що в межах своєї компетенції здійснює управління державним банком, а також контролює та регулює діяльність виконавчого органу державного банку з метою виконання стратегії розвитку державного банку. Наглядова рада державного банку, діючи в інтересах державного банку відповідно до цього Закону, здійснює захист прав вкладників, кредиторів та держави як акціонера.
Строк повноважень наглядової ради становить три роки (частина двадцять п`ята зазначеної статті Закону).
Відповідно до частин одинадцятої, дванадцятої статті 7 Закону № 2121-III наглядова рада державного банку складається з дев`яти членів, з яких шість членів є незалежними, а три члени є представниками держави.
Члени наглядової ради державного банку повинні відповідати вимогам до керівника банку, встановленим статтею 42 цього Закону. Не допускається призначення особи на посаду члена наглядової ради державного банку, якщо таке призначення може призвести до конфлікту інтересів. Не може бути членом наглядової ради державного банку особа, яка має не погашену або не зняту в установленому законодавством порядку судимість та/або яка піддавалася адміністративному стягненню за вчинення правопорушення, пов`язаного з корупцією.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13.02.2019 року № 159, відповідно до частини 20 статті 7 Закону України "Про банки і банківську діяльність", затверджено Порядок проведення конкурсного відбору компанії з добору персоналу для визначення претендентів на посади незалежних членів наглядової ради державного банку (далі - Порядок № 159), який визначає механізм проведення та критерії конкурсного відбору компанії з добору персоналу (далі - компанія) для підготовки та організації визначення претендентів на посади незалежних членів наглядової ради державного банку (далі - кандидати) (п. 1).
Згідно з пунктом 3 Порядку № 159 компанії залучаються з дотриманням принципів конкурентності, рівноправності, загальнодоступності, гласності, прозорості та незалежності.