ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 грудня 2020 року
м. Київ
справа №296/13258/15-а
адміністративне провадження №К/9901/16771/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бевзенка В.М., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Приватного підприємства "Творчо-виробничий центр "Олеся" до виконавчого комітету Житомирської міської ради, третя особа - Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою виконавчого комітету Житомирської міської ради на постанову Корольовського районного суду м. Житомира у складі судді Колупаєва В.В. від 26.01.2017 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Моніча Б.С., Капустинського М.М., Охрімчук І.Г. від 14.08.2017,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2015 року Приватне підприємство "Творчо-виробничий центр "Олеся" (далі - ПП "ТВЦ "Олеся", Підприємство, позивач) звернулося з позовом до виконавчого комітету Житомирської міської ради (далі - Виконком, відповідач), третя особа - Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради (далі - Управління містобудування), в якому просило визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення Виконавчого комітету Житомирської міської ради №799 від 04.11.2015 "Про скасування містобудівельних умов і обмежень забудови земельної ділянки №106/12 від 24.12.2012 року "Будівництво будівлі магазину з приміщеннями громадського призначення на земельній ділянці, яка надана в користування" по вул. Київській,6 в м. Житомирі" (далі - спірне рішення).
2. У позові наводились аргументи про те, що спірне рішення прийнято відповідачем протиправно за відсутності передбачених законом правових підстав та без згоди замовника, як це вимагається пунктом 1.3 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22.07.2011 за №912/19650, яким, до того ж, не передбачено процедури скасування раніше виданих містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
3. Також позивач зазначав, що у спірному рішенні не встановлено невідповідності містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, а також не вказано, яким конкретним рішенням Житомирської міської ради та її виконавчого комітету такі умови і обмеження суперечать.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Постановою Корольовського районного суду м. Житомира від 26.01.2017, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.08.2017, позов задоволено. Визнано протиправним і скасовано спірне рішення в оскаржуваній позивачем частині.
5. Ухвалюючи такі судові рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідач не довів законності свого рішення, а наведені ним доводи стосовно нецільового використання земельної ділянки свого підтвердження не знайшли.
6. Суди попередніх інстанцій звертали увагу й на те, що будь-якого обґрунтування спірне рішення не містить, а зазначена у ньому підстава для прийняття "невідповідність вказаних містобудівельних умов та обмежень раніше прийнятим рішенням Житомирською міською радою та її виконавчим комітетом" носить загальний характер і не дає можливості стверджувати про обґрунтований і законний характер такого акту.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, відповідачем подано касаційну скаргу в якій він, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, для будівництва будівлі магазину з приміщеннями громадського призначення на земельній ділянці, яка знаходиться за адресою: м. Житомир вул. Київська 6, управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради 24.12.2012 були затверджені містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки №106/12 на підставі замовлення Приватного підприємства "Творчо-виробничий центр "Олеся" № 2407/11 від 20.12.2012.
9. Пунктом 9 Містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки №106/12, затверджених 24.12.2012, встановлено, що функціональне призначення земельної ділянки визначено наступним чином: "згідно з генеральним планом міста, земельна ділянка в системі міста знаходиться на території з переважною забудовою будівлями громадського призначення".
10. Приватним підприємством "Творчо-виробничий центр "Олеся" відповідно до статті 4 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466, було надано до інспекції Декларацію про початок виконання будівельних робіт на об`єкт будівництва "Будівництво будівлі магазину з приміщеннями громадського призначення по вул. Київська, 6 в м. Житомирі", яка перевірена та зареєстрована 02.04.2013 за №ЖТ083130910110.
11. Будівельні роботи були розпочаті відповідно до проекту "Будівництво будівлі магазину з приміщеннями громадського призначення по вул. Київська, 6 в м. Житомирі" №8/2013, який розроблений на підставі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 24.12.2012 №106/12, виданих Управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради.
12. Приватним підприємством "Творчо-виробничий центр "Олеся" із закріпленого права безстрокового та безоплатного користування земельною ділянкою площею 0.40 га по вул. Київській, 6 м. Житомира, під будівництво будівлі магазину з приміщеннями громадського призначення за вказаною адресою використано 0,076 га.
13. В подальшому, у листопаді 2015 року, спірним рішенням відповідача скасовано містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки забудови земельної ділянки №106/12, затверджені 24.12.2012, замовником яких виступало Підприємство, з підстав їх невідповідності раніше прийнятим рішенням Житомирської міської ради та її виконавчого комітету.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. Скаржник вважає, що позивач не звертався у встановленому законом порядку до уповноваженого законом органу щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, оскільки документи, подані ним з метою отримання таких умов та обмежень, за формою і змістом не відповідали вимогам пункту 2.2 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст.
15. В обґрунтуванні касаційної скарги наводяться аргументи й про те, що заявник втратив право постійного користування земельною ділянкою на підставі статей 120, 141 Земельного кодексу України, оскільки громадяни - власники квартир у будинках, які розташовані на земельній ділянці, щодо якої видані містобудівні умови і обмеження забудови, у 2001 та 2005 році отримали державні акти на право постійного користування земельними ділянками у розмірах, що відповідали часткам у будинковолодіннях.
16. Окрім цього, скаржник наголошує, що заявник не виконав рішень міської ради та її виконавчого комітету, які стосуються умов забудови даної земельної ділянки, а тому, на думку відповідача, порушив закон в частині намірів забудови земельної ділянки. Рішеннями, яким, на думку скаржника, не відповідають видані раніше позивачу містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, є рішення сімнадцятої месії двадцять першого скликання Житомирської міської ради від 26.02.1993, відповідно до пункту 2.5 якого Підприємству передано у постійне користування земельну ділянку для будівництва культурно-адміністративного центру з прибудованим житловим будинком за рахунок знесення існуючих на цій земельній ділянці будинків, а пунктом 4.2 цього ж рішення було зобов`язано забудовника виселити мешканців з цих житлових будинків, які підлягали зносу, та забезпечити їх житлом.
17. Проте, як вказує відповідач, вищевказані вимоги рішення міської ради частково проігноровані, а саме - житлові будинки не знесені й їх мешканці не відселені.
18. Виконком, звертає увагу й на те, що видані позивачу містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не відповідали рішенню виконавчого комітету Житомирської міської ради від 24.05.2001 №319, пунктом 1 якого і пунктом 14.1 додатку до цього рішення за існуючими на земельній ділянці домоволодіннями була закріплена земельна ділянка для постійного користування площею 0,2280 га, яка, відповідно, накладається на земельну ділянку, стосовно якої видано вищезгадані містобудівні документи.
19. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, скаржник відзначає, що наведені вище обставини свідчать про законність спірного рішення, однак не були враховані судами попередніх інстанцій при розгляді цієї справи, внаслідок чого були ухвалені незаконні та необґрунтовані судові рішення, які, на переконання відповідача, підлягають скасуванню.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Так, частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. З аналізу зазначеної норми Основного Закону України вбачається, що діяльність органів місцевого самоврядування (у даному випадку виконавчого органу місцевої ради) здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом". Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів, органів місцевого самоврядування.
22. Правові та організаційні основи містобудівної визначені Законом України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності", відповідно до статті 26 якого забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.
Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;
6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
23. Основними ж складовими вихідних даних, у розумінні частини першої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
24. За визначенням, наведеним у пункті 8 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
25. За змістом частин другої, третьої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
26. Наведеним законодавчим приписам кореспондує частина четверта статті 33 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", якою встановлено, що розміщення об`єктів будівництва на території населених пунктів та за їх межами під час комплексної забудови території здійснюється виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, районною державною адміністрацією відповідно до їх повноважень шляхом надання містобудівних умов та обмежень або видачі будівельного паспорта відповідно до містобудівної документації у порядку, передбаченому цим Законом.
27. Органи, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю та нагляду, визначені статтею 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", частинами першою, другою якої встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування.
28. До уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV "Про архітектурну діяльність". Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (частина третя цієї ж статті).
29. За змістом статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", до якої відсилає статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, в тому числі, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
30. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні".
31. Обсяг повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва встановлює стаття 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", підпунктом 9 пункту "а" частини першої якої закріплено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження - надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.
32. Як встановлено частиною четвертою, п`ятою, восьмою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви. Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника. Зміни до містобудівних умов та обмежень можуть вноситися тільки за згодою замовника.