ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 грудня 2020 року
м. Київ
справа №240/1422/19
адміністративне провадження №К/9901/29054/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до судді Житомирського апеляційного суду ОСОБА_2 про визнання протиправною відмови, зобов`язання надати інформацію, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13.05.2019 (суддя - Токарева М. С.) і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019 (колегія суддів у складі: Кузьмишина В. М., Сторчака В. Ю., Боровицького О. А.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до судді Житомирського апеляційного суду ОСОБА_2, в якому просив: визнати протиправною відмову судді Житомирського апеляційного суду ОСОБА_2 у наданні публічної інформації, вказаної у запиті на інформацію від 12.11.2018; зобов`язати суддю Житомирського апеляційного суду ОСОБА_2 надати інформацію, вказану у запиті на інформацію від 12.11.2018.
Позовні вимоги мотивовано тим, що 12.11.2018 електронною поштою позивач звернувся до судді Житомирського апеляційного суду ОСОБА_2 із запитом на інформацію, в якому просив суддю Талько О. Б. надати йому наступну інформацію: 1. Чи користується суддя ОСОБА_2 та члени її сім`ї послугами мобільного телефонного зв`язку Приватного акціонерного товариства "Київстар" (далі - ПрАТ "Київстар"). 2. Чи користується суддя ОСОБА_2 та члени її сім`ї послугами інтернет мобільного телефонного зв`язку ПрАТ "Київстар". 3. Скільки та за яким тарифом чи тарифними планами за послуги сплачують. Відповідач листом від 15.11.2018 відмовив у наданні запитуваної інформації посилаючись на норми Закону України "Про захист персональних даних" та те, що запитувана інформація не стосується даних стосовно виконання повноважень особою, яка займає посаду, пов`язану із здійсненням функцій держави (судді), а є персональними даними, які не підлягають розголошенню та захищаються Законом.
Позивач вважає, що запитувана інформація щодо тарифу чи тарифного плану сплати відповідачем за послуги ПрАТ "Київстар" давала можливість встановлення відповідачу оплати за вказані послуги меншої ніж встановлена позивачу, що за нормами частини першої статті 23 Закону України "Про запобігання корупції" могло свідчити про отримання неправомірної винагороди, подарунку у вигляді незагальнодоступної знижки на послуги та свідчити про шкідливі інші негативні наслідки діяльності відповідача, що за статтею 29 Закону України "Про інформацію" є предметом суспільного інтересу. На думку позивача, відмова судді Житомирського апеляційного суду від 15.11.2018 порушує його право на доступ до публічної інформації.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 13.05.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Судові рішення мотивовано тим, що запитувана позивачем інформація в запиті від 12.11.2018 не відноситься до публічної інформації відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки інформація яка стосується користування суддею ОСОБА_2 та членами її сім`ї послугами мобільного та інтернет зв`язку ПрАТ "Київстар" не може бути віднесена до інформації яка отримана, або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків та не стосується виконання повноважень відповідача. Суд критично поставився до доводів позивача, що запитувана ним інформація у запиті від 12.11.2018 становить суспільний інтерес, оскільки запитувана ним інформація не може становити загрози державному суверенітету, територіальній цілісності України чи порушувати чиї-небудь права або завдати шкоди. Отже, суд дійшов висновку, що обсяг конфіденційної інформації про фізичну особу і межі поширення такої інформації про себе визначає кожна особа самостійно, виходячи з власного уявлення про свою індивідуальність. Крім того, суд зазначив, що зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. Таке втручання допускається винятково у випадках, зазначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Наведене свідчить, що персональні данні про особу є конфіденційною інформацією та на них розповсюджується відповідний правовий режим. Судами попередніх інстанцій при дослідженні інформаційного запиту було встановлено, що останній звертався до відповідача за отриманням інформації, яка містить персональні дані фізичних осіб. Таким чином, суд дійшов висновку, що відповідач, будучи розпорядником інформації, обґрунтовано відмовив у наданні запитуваної інформації.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
На обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на те, що відповідач не надав суду доказів, які спростували б факт запиту на інформацію, яка стосується виконання відповідачем повноважень в справі № 280/284/18. Зазначає, що суд першої інстанції, всупереч пункту 2 частини четвертої статті 246 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не дослідив доказів про те, що запитувана інформація стосується виконання повноважень відповідача в справі № 280/284/18 за позовом ОСОБА_1 до ПрАТ "Київстар", в якій суддя ОСОБА_2 входить до складу суду. Наголошує на тому, що суди попередніх інстанцій в порушення норм КАС України повно і всебічно не з`ясували обставини в справі, в мотивувальній частини судового рішення не зазначили мотивованої оцінки аргументів та доказів позивача щодо права на запитувану інформацію внаслідок можливості порушення його права на розгляд справи № 280/284/18 за його позовом до ПрАТ "Київстар" незалежним і безстороннім судом, що запитувана інформація стосується безпосередньо виконання відповідачем обов`язків при розгляді справі № 280/284/18, що запитувана інформація могла свідчити про отримання неправомірної винагороди, подарунку у вигляді незагальнодоступної знижки на послуги та свідчити про шкідливі інші негативні наслідки діяльності відповідача.
Позиція інших учасників справи
Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 01.11.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13.05.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019.
Ухвалою Верховного Суду від 28.12.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
Позивач 12.11.2018 звернувся до судді Житомирського апеляційного суду ОСОБА_2 із запитом на інформацію, в якому зазначив, що в провадженні Житомирського апеляційного суду перебувала цивільна справа № 280/284/18 за його позовом до ПрАТ "Київстар" про захист прав споживача, відновлення порушеного права та відшкодування шкоди, що суддя ОСОБА_2 входить до складу суду.
Для вирішення питання щодо довіри до суду позивач просив суддю Талько О. Б. надати інформацію: чи користується суддя ОСОБА_2 та члени її сім`ї послугами мобільного телефонного зв`язку ПрАТ "Київстар"; чи користується суддя ОСОБА_2 та члени її сім`ї послугами інтернет мобільного телефонного зв`язку ПрАТ "Київстар"; скільки та за яким тарифом чи тарифними планами за послуги вони сплачують.
Листом від 15.11.2018 за вих. № 08-08/4/інф.Х-4/2018 суддя Житомирського апеляційного суду ОСОБА_2 повідомила позивача, що в Україні за законом гарантований доступ до публічної інформації, але є також законодавство про захист персональних даних громадян, зокрема стаття 32 Конституції України передбачає, що ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Вважаючи таку відмову у наданні інформації протиправною позивач звернуся до суду з адміністративним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист (частина перша статті 5 КАС України).
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон України від 13.01.2011 № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації".
Відповідно до статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Приписами статті 3 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що право на доступ до публічної інформації гарантується: обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє.
Пунктом 2 частини першої статті 5 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
Відповідно до частини першої статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
Конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону (частина перша статті 7 Закону України "Про доступ до публічної інформації").
Згідно з частиною третьою статті 10-1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" публічна інформація, що містить персональні дані фізичної особи, оприлюднюється та надається на запит у формі відкритих даних у разі додержання однієї з таких умов: 1) персональні дані знеособлені та захищені відповідно до Закону України "Про захист персональних даних"; 2) фізичні особи (суб`єкти даних), персональні дані яких містяться в інформації у формі відкритих даних, надали свою згоду на поширення таких даних відповідно до Закону України "Про захист персональних даних"; 3) надання чи оприлюднення такої інформації передбачено законом; 4) обмеження доступу до такої інформації (віднесення її до інформації з обмеженим доступом) заборонено законом.
Статтею 12 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Статтею 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. Письмовий запит подається в довільній формі. Запит на інформацію має містити: ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.
Частиною першою статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.
Відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації визначає Закону України від 02.10.1992 № 2657-XII "Про інформацію".
Згідно з частиною першою статті 1 Закону України "Про інформацію" інформація - будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.
Не допускаються збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров`я, а також адреса, дата і місце народження (частина друга статті 11 Закону України "Про інформацію").
Відповідно до статті 20 Закону України "Про інформацію" за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.
Згідно з частинами першою, другою, третьою статті 21 Закону України "Про інформацію" інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація. Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом. Відносини, пов`язані з правовим режимом конфіденційної інформації, регулюються законом. Порядок віднесення інформації до таємної або службової, а також порядок доступу до неї регулюються законами.
Інформація з обмеженим доступом може бути поширена, якщо вона є суспільно необхідною, тобто є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від її поширення. Предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов`язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо (стаття 29 Закону України "Про інформацію").
Приписами статті 2 Закону України від 01.06.2010 № 2297-VI "Про захист персональних даних" визначено, що персональні дані - відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована; розпорядник персональних даних - фізична чи юридична особа, якій володільцем персональних даних або законом надано право обробляти ці дані від імені володільця.