ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 826/13761/17
адміністративне провадження № К/9901/10764/19, №К/9901/9551/19
Верховний Суд у складі колегії суддів третьої палати Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/13761/17
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог ТОВ "Альфабізнес- Групп", ТОВ "ЛД Агро", Приватна фірма "Техноімпекс", ФОП ОСОБА_2, ТОВ "ССС", ТОВ "ТК Інвестиції та Справа", ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_4, ТОВ "ЕЛО Лтд", ТОВ "Агрошина Схід", ТОВ "Олеарій", Міністерство фінансів України, Державна фіскальна служба України про визнання бездіяльності протиправною та скасування постанови
за касаційними скаргами Кабінету Міністрів України та ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2018 року, ухвалене у складі колегії суддів: головуючого судді Смолія І.В., суддів: Каракашьяна С.К., Чудак О.М.
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Бужак Н.П., суддів Костюк Л.О., Мельничука В.П.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМ України), у якій просив:
1.1. визнати бездіяльність КМ України щодо невиконання законної вимоги народного депутата України ОСОБА_1 про скасування постанови КМ України № 341 від 26 квітня 2017 року протиправною;
1.2. визнати протиправною та скасувати постанову КМУ № 341 від 26 квітня 2017 року "Про внесення змін до Порядку ведення Єдиного реєстру податкових накладних".
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що відповідачем не надано відповіді органом до якого звернувся позивач - народний депутат України, що є порушенням Закону України "Про статус народного депутата". Позивач вважає протиправною постанову КМ України №341 від 26 квітня 2017 року "Про внесення змін до Порядку ведення Єдиного реєстру податкових накладних", а тому остання підлягає скасуванню.
3. Протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 листопада 2017 року залучено в якості третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору Міністерство фінансів України, Державну фіскальну службу України, ТОВ "Альфабізнес-Групп", ТОВ "ЛД Агро", Приватна фірма "Техноімпекс", ФОП ОСОБА_2, ТОВ "ССС".
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 січня 2018 року залучено в якості третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ТОВ "ТК Інвестиції та Справа", ФОП ОСОБА_3, ФОП ОСОБА_4, ТОВ "ЕЛО Лтд", ТОВ "Агрошина Схід", ТОВ "Олеарій"
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
5. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, позов ОСОБА_1 задоволено частково:
5.1. визнано бездіяльність КМУ щодо не надання безпосередньо Кабінетом Міністрів України відповіді на звернення Народного депутата України ОСОБА_1 про скасування постанови КМУ №341 від 26 квітня 2017 року - протиправною;
5.2. в іншій частині позову відмовлено.
6. Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не дотримано вимог частини 4 статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України" при надання відповіді, оскільки позивач звертався до КМ України в особі Прем`єр-міністра України, тоді як відповідь надано Міністерством фінансів України (далі - Мінфін).
6.1. Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправною та нечинною постанови КМ України № 341 від 26 квітня 2017 року "Про внесення змін до Порядку ведення Єдиного реєстру податкових накладних", суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач не є суб`єктом правовідносин, які склалися у результаті прийняття оскаржуваної постанови КМ України, відповідно і дана постанова не може порушувати прав, свобод чи інтересів позивача. Виходячи з вимог чинного законодавства України, народні депутати України не наділені повноваженнями вимагати усунення порушення законності шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції.
7. 05 квітня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга КМ України, у якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року у справі № 826/13761/17 в частині визнання протиправною бездіяльності відповідача в частині ненадання відповіді безпосередньо КМ України на звернення народного депутата України ОСОБА_1 про скасування постанови КМУ від 26 квітня 2017 року № 341.
8. В обґрунтування касаційної скарги КМ України посилається на те, що позивач, як народний депутат України, направив на ім`я Прем`єр-міністра України Гройсмана В.Б. лист від 19 вересня 2017 року № 20/9-17, у якому вимагав скасувати постанову КМ України від 26 квітня 2017 року № 341 "Про внесення змін до Порядку ведення Єдиного реєстру податкових накладних", як протиправну та розробити новий порядок зупинення реєстрації податкових накладних, що відповідатиме вимогам п.п.17.1.6, п.п.17.1.17, п.п.42.2. п.п.42.4, п.п. 86.11, п.п. 201.16 Податкового кодексу України. Порушенні у зверненні позивача питання викладені у формі вимоги, порядок розгляду якої врегульовано статтею 17 Закону України "Про статус народного депутата України". При цьому, на застосування, зокрема, вказаної законодавчої норми у своєму зверненні посилається сам народний депутат України. Отже, з аналізу вказаної статті 17 вказаного Закону не вбачається обов`язку надавати відповідь тим органом, до якого звернувся народний депутат України.
8.1. Також скаржник зазначає, що з урахуванням питань, які порушені у зверненні позивача, а також повноважень Мінфіну згідно підпунктів 1, 2 пункту 4 Положення про Мінфін, затвердженого постановою КМ України від 20 серпня 2014 року № 375, зазначене депутатське звернення 02 жовтня 2017 року було скероване Прем`єр-міністром України до Мінфіну для розгляду на наданням відповіді.
8.2. Вказує на те, що судами попередніх інстанцій не досліджено яким чином наявність підпису в.о. міністра фінансів замість підпису Прем`єр-міністра на відповідь народженого депутата України порушує права позивача. Судами не було наведено обґрунтувань стосовно того, яким чином будуть поновлено права позивача, адже згідно норм КАС України захист порушеного права має бути ефективним.
9. 05 квітня 2019 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Білоус О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
10. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження (№К/9901/9551/19) за вищевказаною касаційною скаргою.
11. 16 квітня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, у якому скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року у справі №826/13761/17 в частині відмови у задоволенні другої позовної вимоги та ухвалити у цій частині нове судове рішення, яким визнати протиправною та нечинною постанову КМ України № 341 від 26 квітня 2017 року "Про внесення змін до Порядку ведення Єдиного реєстр у податкових накладних".
12. Касаційна скарга ОСОБА_1 мотивована тим, що за приписами частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. Скаржник наголошує на тому, що предметом звернення до суду є не захист особистого права, а захист його законного інтересу. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 24 Закону України "Про статус народного депутата України" від 17 листопада 1992 року № 2790-XII народний депутат зобов`язаний: дбати про благо України і добробут Українського народу, захищати інтереси виборців та держави. Отже, захист інтересів виборців є законним інтересом та обов`язком позивача.
12.1. Скаржник наполягає на протиправності постанови КМ України від 26 квітня 2017 року № 341 "Про внесення змін до Порядку ведення Єдиного реєстру податкових накладних", а тому остання підлягає скасуванню.
13. 16 квітня 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Білоус О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
14. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження (№К/9901/10764/19) за вищевказаною касаційною скаргою.
15. Згідно з протоколами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04 червня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року № 522/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Білоус О.В. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Яковенко М.М., судді Дашутін І.В., Шишов О.О.
16. Відповідно до протоколів повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 вересня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22 вересня 2019 року № 1783/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Яковенка М.М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 21.09.2020 № 12), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
17. Ухвалами Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 28 грудня 2020 року дані касаційні скарги були прийняті до провадження, закінчено підготовчі дії у провадженнях №К/9901/9551/19 і №К/9901/10764/19 та призначено їх до розгляду у попередньому судовому засіданні у відповідності до приписів пункту 3 частини першої статті 340 та статті 343 КАС України.
Позиція інших учасників справи
18. Від позивача, відповідача та третіх осіб відзив на касаційні скарги не надходили, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Установлені судами фактичні обставини справи
19. Постановою КМ України № 341 від 26 квітня 2017 року внесено зміни до Порядку ведення Єдиного реєстру податкових накладних, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 1246 від 29 грудня 2010 року та запроваджено порядок зупинення реєстрації податкових накладних.
20. Відповідності до частини 5 статті 17 Закону України "Про статус народного депутата України" 19 вересня 2017 року народним депутатом України ОСОБА_1 на адресу Прем`єр-міністра України Гройсмана В.Б. направлено запит (вх.№20/9-17), у якому останній просив скасувати постанову КМ України № 341 як протиправну та розробити новий порядок зупинення реєстрації податкових накладних, що відповідатиме вимогам п.п.17.1.6, п.п.17.1.17, п.п.42.2, п.п.42.4, п.п.86.11, п.п.201.16 Податкового кодексу України.
21. Мінфіном листом від 12 жовтня 2017 року №11310-03-2/27788 народному депутату України ОСОБА_1 надано відповідь, де указано, що Мінфін не може підтримати вимоги заявника щодо скасування постанови КМ України №341 з метою запровадження нового порядку зупинення реєстрації податкових накладних/розрахунків коригувань в Єдиному реєстрі податкових накладних.
22. Позивач, вважаючи дії відповідача протиправними, а вищезазначену постанову незаконною та такою, що прийнята з порушенням норм чинного законодавства, звернувся до суду із даним адміністративним позовом.
Нормативне регулювання
23. За приписами частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Згідно зі статтею 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
25. Частиною четвертою статті 76 Конституції України визначено, що повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України.
26. Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України. Прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
27. Статтею 114 Конституції України передбачено, що до складу Кабінету Міністрів України входить Прем`єр-Міністр України, Перший віце-прем`єр-міністр України, віце-прем`єр-міністри, міністри. Прем`єр-Міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України.
28. Статтею 33 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" врегульовано питання розгляду звернень і запитів народних депутатів України. Так, Кабінет Міністрів України або члени Кабінету Міністрів України, яким надійшли звернення чи запит народного депутата України, зобов`язані надати відповідь у встановленому законом порядку. Відповідь на звернення чи запит народного депутата України, направлені Кабінету Міністрів України, підписує Прем`єр-міністр України. Відповідь на звернення чи запит народного депутата України, направлені іншим членам Кабінету Міністрів України, підписує член Кабінету Міністрів України, якому це звернення чи запит адресовано.
29. Закон України "Про статус народного депутата України" від 17 листопада 1992 року № 2790-XII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2790-XII) визначає статус (права, обов`язки і відповідальність) народного депутата України у Верховній Раді України та за її межами, встановлює правові і соціальні гарантії здійснення народним депутатом України своїх депутатських повноважень.
30. Статтею 1 Закону № 2790-XII передбачено, що народний депутат України є обраний відповідно до Закону України "Про вибори народних депутатів України" представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України.
Народний депутат здійснює свої повноваження на постійній основі.
При виконанні своїх повноважень народний депутат керується Конституцією України, законами України та загальновизнаними нормами моралі.
Держава гарантує народному депутату забезпечення необхідними умовами для здійснення ним депутатських повноважень.
31. Згідно частини першої статті 24 Закону № 2790-XII народний депутат зобов`язаний, серед іншого: дбати про благо України і добробут Українського народу, захищати інтереси виборців та держави; додержуватися вимог Конституції України, цього Закону, Регламенту Верховної Ради України, інших законів України, додержуватися присяги народного депутата України; постійно підтримувати зв`язки з виборцями, вивчати громадську думку, потреби і запити населення, а у разі необхідності повідомляти про них Верховну Раду України та її органи, вносити пропозиції та вживати в межах своїх повноважень заходи щодо їх врахування в роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій.
32. Відповідно до статті 6 Закону № 2790-XII народний депутат у порядку, встановленому законом: 1) бере участь у засіданнях Верховної Ради України; 2) бере участь у роботі депутатських фракцій (груп); 3) бере участь у роботі комітетів, тимчасових спеціальних комісій, тимчасових слідчих комісій, утворених Верховною Радою України; 4) виконує доручення Верховної Ради України та її органів; 5) бере участь у роботі над законопроектами, іншими актами Верховної Ради України; 6) бере участь у парламентських слуханнях; 7) звертається із депутатським запитом або депутатським зверненням до Президента України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності у порядку, передбаченому цим Законом і законом про Регламент Верховної Ради України.