ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 грудня 2020 року
м. Київ
справа №530/510/16-а
адміністративне провадження №К/9901/44942/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1, ОСОБА_2 , ОСОБА_3, ОСОБА_4 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2017 року (головуючий суддя - Мельнікова Л. В., судді: Бенедик А. П., Донець Л. О.) у справі № 530/510/16-а за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Опішнянського селищного голови ОСОБА_13, треті особи: депутат Опішнянської селищної ради по виборчому округу № 5 ОСОБА_5, Український інститут національної пам`яті, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, про визнання рішення органу місцевого самоврядування нечинним, його часткове скасування та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У квітні 2016 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 (далі - позивачі) звернулися до суду з адміністративним позовом до Опішнянського селищного голови ОСОБА_13 (далі - селищний голова ОСОБА_13, відповідач), у якому просили :
- визнати нечинним та скасувати розпорядження селищного голови смт. Опішня Зіньківського району Полтавської області ОСОБА_13 від 19 лютого 2016 року № 3 "Про перейменування вулиць і провулків у смт Опішня та селах ради Зіньківського району Полтавської області" у частині перейменування вулиці Заливчого на вулицю Явдохи та Гаврила Пошивайлів, а провулку Заливчого на вулицю Керамологічну (далі - розпорядження);
- зобов`язати відповідача звернутися в установленому порядку до Державного реєстру виборців, Державної міграційної служби, Центру надання адміністративних послуг при Зіньківській районній державній адміністрації про відміну реєстрації вулиці імені Явдохи та Гаврила Пошивайлів та вулиці Керамологічної в смт Опішня Зіньківського району Полтавської області.
На обґрунтування позову позивачі зазначили, що оскаржуваним розпорядженням порушені їх охоронювані чинним законодавством інтереси, оскільки на переконання жителів, які проживають на вищевказаній вулиці та провулку, ці об`єкти топоніміки не підлягають до перейменування відповідно до Закону України від 09 квітня 2015 року № 317-VIII "Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки" (далі - Закон № 317-VIII у редакції, що була чинною на час виникнення спірних правовідносин). Позивачі вважають, що розпорядження прийняте відповідачем з грубими й істотними порушеннями чинного законодавства, без вивчення громадської думки, без будь-якого обговорення питання перейменування, без урахування пропозицій вважати недоцільним перейменування вулиці та провулку імені Андрія Заливчого в смт Опішня, а у разі перейменування назвати їх - Сливова, Вишнева, Млинянська, Свято Михайлівська, Калюжа тощо. Більш того, позивачі указують, що при прийнятті спірного розпорядження відповідачем не ураховано, що повідомлення Українського інституту національної пам`яті носить рекомендаційний, а не імперативний характер.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Зінківського районного суду Полтавської області від 27 квітня 2017 року у задоволені адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване розпорядження відповідачем прийнято у строки та у спосіб, визначений пунктом 6 статті 7 Закону № 317-VIII, а проведення чи непроведення громадського обговорення під час розгляду питання щодо присвоєння (перейменування) нових назв вулиці (провулку) не є та не може бути підставою для визнання відповідного розпорядження незаконним чи неправомірним. При цьому (проведення громадського обговорення) без дотримання вимог Закону України "Про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій" від 24 травня 2012 року № 4865-VI (далі - Закон № 4865-VI у редакції, що була чинною на час виникнення спірних правовідносин) або Порядку проведення громадського обговорення під час розгляду питань про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності, які за ними закріплені, об`єктам права власності, які належать фізичним особам, імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2012 року № 989 (далі - Порядок № 989) також не може слугувати підставою для скасування спірного розпорядження. Суд першої інстанції зазначив про безпідставність аргументів позивачів, що відсутність імені Андрія Заливчого на офіційному вебсайті Українського інституту національної пам`яті є підставою для того, щоб не змінювати місцеві назви (топоніми) деяких об`єктів у смт Опішня.
Не погодившись із винесеним судовим рішенням суду першої інстанції, позивачі подали апеляційну скаргу.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2017 року апеляційну скаргу задоволено частково. Постанову Зіньківського районного суду Полтавської області від 27 квітня 2017 року скасовано та прийнято нове судове рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову.
Скасовуючи постанову Зіньківського районного суду Полтавської області суд апеляційної інстанції виходив з того, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, не перевірено відповідність оскаржуваного рішення критеріям визначеним частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) та не надано належної оцінки заявленим доводам позивачів. Водночас, ураховуючи повідомлення Українського інституту національної пам`яті, імперативність характеру норм Закону № 317-VIII, які виключають можливість як депутатському корпусу Опішнянської селищної ради, так і селищному голові ухилитися від вирішення питання перейменування вулиці та провулку Заливчого у смт Опішня, та за відсутності з боку позивачів пропозицій щодо альтернативного вирішення питання зміни назви вказаної вулиці і провулку, суд апеляційної інстанції дійшов висновків про відсутність підстав для задоволення вимог позивачів.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
Не погоджуючись із постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2017 року, позивачі ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 подали касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального і процесуального права просять скасувати оскаржуване судове рішення апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити їх позовні вимоги.
У касаційній скарзі скаржники посилаються на те, що оскаржуване розпорядження прийнято з порушенням Закону № 317-VIII. Позивачі зауважили, що вони не звертались із пропозиціями щодо присвоєння нових назв вулиці, не тому що не мали що запропонувати, а тому що не знали і не могли знати, що має бути змінено назву їх вулиці (провулку) . Крім того, указували, що суд грубо проігнорував процесуальні гарантії змагальності сторін, гласності і відкритості судового адміністративного процесу. Наполягають, що судом апеляційної інстанції порушено порядок проголошення у судовому засіданні судового рішення.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач указує на правомірність прийняття постанови Харківського апеляційного адміністративного суду та відсутність підстав її скасування.
Рух касаційної скарги
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 02 жовтня 2017 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1, ОСОБА_2 , ОСОБА_3, ОСОБА_4
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено у новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року касаційну скаргу позивачів передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Бучик А. Ю. (суддя-доповідач), Гімон М. М., Мороз Л. Л.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 06 листопада 2020 року № 2142/0/78-20, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді Гімона М. М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Бучик А. Ю.(суддя-доповідач), Мороз Л. Л., Рибачук А. І.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 11 листопада 2020 року № 2164/0/78-20, у зв`язку з відведенням колегії суддів від розгляду цієї справи (ухвала Верховного Суду від 10 листопада 2020 року), визначено новий склад суду: Соколов В. М. - (суддя-доповідач), Єресько Л. О., Загороднюк А. Г.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судом установлено, що 15 липня 2016 року розпорядженням селищного голови № 20 утворена робоча комісія з перейменування й повернення історичних топонімічних назв в Опішні, до складу якої увійшов відповідач.
Рішення про проведення громадського обговорення відповідачем не надано.
За повідомленням редакції селищного радіомовлення "Голос Опішні" 09 листопада 2015 року у передачі ( об 11:40 год) також 01 грудня 2015 року у передачі (о 06:30 год) звучало оголошення про те, що у середу, 02 грудня, о 15:00 годині у Центрі розвитку духовної культури селища Опішня відбудуться громадські слухання стосовно перейменування вулиць Опішнянської селищної ради відповідно до вимог Закону України "Про декомунізацію". Запрошуються усі бажаючі зі своїми думками та пропозиціями стосовно топонімічних назв.
Як убачається з протоколу громадських слухань з питань виконання вимог Закону № 317-VIII та відеозапису слухань на заході було прийнято рішення: 1) робочій комісії організувати більш широке інформування населення; 2) депутатам до 10 грудня 2015 року визначити думку виборців і письмово подати в секретаріат; 3) робочій комісії сформувати остаточний варіант назв вулиць після перейменування.
Установлено, що інформаційне повідомлення про проведення громадського обговорення ініціатором його проведення - селищним головою, фактично було оприлюднено 02 грудня 2015 року 176 мешканцям Опішнянської селищної ради, представникам громадських організацій "Опішнянське козацтво", "Спілка воїнів ветеранів Афганістану", представникам громадськості, вчителям, учням, пенсіонерам.
14 грудня 2015 року до Опішнянської селищної ради надійшла заява-звернення мешканців вулиці та провулка Заливчого від 13 грудня 2015 року, якою останні повідомляли про свою незгоду з перейменуванням вулиці та провулка, та протокол зборів мешканців вулиці та провулка Заливчого від 13 грудня 2015 року, з яких убачається, що за наслідками обговорюваного питання щодо перейменування вулиці та провулку Заливчого їх мешканці вирішили залишити назву вулиці та провулку без змін.
З пояснень позивачів ОСОБА_1, ОСОБА_3 та пояснень представника позивачів установлено, що позивачі ОСОБА_4, ОСОБА_2 були присутніми на зазначених зборах, більше того ОСОБА_2 був обраний членами громади головою цих зборів.
28 грудня 2015 року до робочої комісії від Музею заповідника українського гончарства надійшла історична довідка стосовно Явдохи та Гаврила Пошивайлів .
30 грудня 2015 року до робочої комісії від Інституту керамології надійшли пропозиції щодо перейменування вулиці та провулка А. І. Заливчого.
Протокол засідання робочої комісії від 02 лютого 2016 року посвідчує, що на засіданні робоча комісія розглядала звернення жителів Опішнянської селищної ради стосовно обговорення пропозицій цієї комісії щодо питання перейменування вулиць, провулків та майданів на території Опішнянської селищної ради.
За наслідками обговорення робоча комісія прийняла рішення: 1) внести селищному голові пропозиції перейменувати, зокрема, вулицю Заливчого на вулицю Явдохи та Гаврила Пошивайлів, провулок Заливчого на вулицю Керамологічну; 2) кожне перейменування вмотивувати, надати роз`яснення жителям стосовно порядку перейменування та інше 3) рекомендувати селищному голові погодити проект розпорядження "Про перейменування вулиць і провулків у смт. Опішня та селах ради Зінківського району Полтавської області" з Українським інститутом національної пам`яті на предмет дотримання вимог Закону № 317-VIII.
19 лютого 2016 року розпорядженням Селищного голови № 03 (спірне розпорядження), зокрема, вулицю Заливчого в смт Опішня перейменовано на вулицю Явдохи та Гаврила Пошивайлів, провулок Заливчого - на вулицю Керамологічну. Пунктом 5 цього розпорядження визначено про необхідність внесення змін до Державних реєстрів України.
Спірним питанням у справі є правомірність оскаржуваного розпорядження селищного голови смт Опішня Зіньківського району Полтавської області ОСОБА_13 .
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час учинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Частиною другої цієї статті встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
У силу частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
На підставі статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
За приписами частини третьої статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
09 квітня 2015 року Верховною Радою України прийнято вказаний вище Закон № 317-VIII, яким, зокрема, засуджено комуністичний та націонал-соціалістичний (нацистський) тоталітарні режими в Україні, визначено правові основи заборони пропаганди їх символіки та встановлено порядок ліквідації символів комуністичного тоталітарного режиму.
Відповідно до підпункту "є" пункту 4 частини 1 статті 1 Закону № 317-VIII символіка комуністичного тоталітарного режиму - символіка, що включає назви областей, районів, населених пунктів, районів у містах, скверів, бульварів, вулиць, провулків, узвозів, проїздів, проспектів, площ, майданів, набережних, мостів, інших об`єктів топоніміки населених пунктів, підприємств, установ, організацій, у яких використані імена або псевдоніми осіб, які обіймали керівні посади в комуністичній партії (посаду секретаря районного комітету і вище), вищих органах влади та управління СРСР, УРСР (УСРР), інших союзних або автономних радянських республік, працювали в радянських органах державної безпеки, а також назви СРСР, УРСР (УСРР), інших союзних або автономних радянських республік та похідні від них, назви, пов`язані з діяльністю комуністичної партії (включаючи партійні з`їзди), річницями Жовтневого перевороту 25 жовтня (7 листопада) 1917 року, встановленням радянської влади на території України або в окремих адміністративно-територіальних одиницях, переслідуванням учасників боротьби за незалежність України у XX столітті (крім назв, пов`язаних з опором та вигнанням нацистських окупантів з України або з розвитком української науки та культури).
Строки та повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій щодо здійснення в установленому порядку перейменування районів у містах, скверів, бульварів, вулиць, провулків, узвозів, проїздів, проспектів, площ, майданів, набережних, мостів, інших об`єктів топоніміки населених пунктів, а також інших географічних об`єктів, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму встановлено пунктом 6 статті 7 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 317-VIII.
Відповідно до пункту 6 статті 7 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 317-VIII Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським, районним державним адміністраціям, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом в установленому порядку здійснити демонтаж пам`ятників, пам`ятних знаків, присвячених особам, причетним до організації та здійснення Голодомору 1932-1933 років в Україні, політичних репресій, особам, які обіймали керівні посади у комуністичній партії, вищих органах влади та управління СРСР, УРСР (УСРР), інших союзних та автономних радянських республік (крім осіб, діяльність яких була значною мірою пов`язана з розвитком української науки та культури), працівникам радянських органів державної безпеки, подіям, пов`язаним з діяльністю комуністичної партії, встановленням радянської влади на території України або в окремих адміністративно-територіальних одиницях, переслідуванням учасників боротьби за незалежність України у XX столітті, а також в установленому порядку перейменувати райони у містах, сквери, бульвари, вулиці, провулки, узвози, проїзди, проспекти, площі, майдани, набережні, мости, інші об`єкти топоніміки населених пунктів, а також інші географічні об`єкти, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму (абзац перший).