ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 826/6418/18
адміністративне провадження № К/9901/68795/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за адміністративним позовом ОСОБА_1
до Міністерства юстиції України
про визнання протиправним та скасування наказу
провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.07.2018 (головуючий суддя - Патратій О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2018 (головуючий суддя - Кузьмишина О.М., судді - Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1. У квітні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, в якому просив суд визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України №1179/к від 23.03.2018 про накладення на нього дисциплінарного стягнення у вигляді догани.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірний наказ прийнято відповідачем з грубим порушенням встановленого порядку проведення дисциплінарного провадження, а висновок, складений Дисциплінарною комісією за його результатами, є необ`єктивним та необґрунтованим.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.07.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2018, адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано Наказ Міністерства юстиції України №1179/к від 23.03.2018 про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 у вигляді догани.
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що в діях ОСОБА_1 відсутні порушення законодавства, які б виражалися у неналежному виконанні посадових обов`язків, що полягає у недотриманні вимог Положення про Департамент ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України №3560/к від 15.09.2017. Судом першої інстанції зазначено, що застосуванню дисциплінарного стягнення не передувало ґрунтовне та всебічне дослідження всіх обставин, що мають істотне значення, що є підставою для скасування дисциплінарного стягнення. Так, судом встановлено, що службове розслідування було проведено на підставі аудиторського звіту про проведення позапланового внутрішнього аудиту діяльності Департаменту ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України Міністерства юстиції України (аудит відповідності) за період з 01.01.2017 по 22.12.2017, в той час як позивач обіймає посаду директора ДРЗ ДКВС України лише з 13.07.2017, тобто аудит було проведено за період, який значно більший від часу виконання своїх обов`язків позивачем.
5. Суд апеляційної інстанції підтримав вказані висновки, а також зазначив, що в матеріалах справи наявні письмові пояснення позивача, в яких він вказує, що в процесі аудиту не в повному обсязі досліджена інформація щодо підстав прийняття рішень позивачем як директором Департаменту ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України, а також викладена недостовірна інформація щодо деяких наказів, розпоряджень, посадових інструкцій, правил та регламентів, а деякі нормативні документи, якими регулюється діяльність Департаменту та його посадових осіб, зовсім не досліджені у процесі аудиту, та не знайшли відображення у аудиторському звіті. Однак, наведеним поясненням позивача відповідачем оцінки не надано, доводи, зазначені в них, відповідачем не спростовані. Крім того, позивач, не погодившись із висновками аудиту, подав заперечення на висновки аудиторського звіту від 29.12.2017. Доказів того, що вказані заперечення були розглянуті та їм була надана оцінка в матеріалах справи відсутня, що на переконання суду апеляційної інстанції також свідчить про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності без повного з`ясування обставин.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
6. У грудні 2018 року Міністерством юстиції України подано касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.07.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2018. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що позивач як директор Департаменту ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України є відповідальним за виконання завдань, покладених на Департамент, в тому числі на нього покладені обов`язки зі здійснення повного контролю за діяльністю органів та установ Державної кримінально-виконавчої служби України. Відповідач вказує, що незважаючи на те, що аудиторський звіт складено за період, більший від часу виконання позивачем своїх обов`язків, порушення та недоліки в організації діяльності Департаменту були зазначені саме за період перебування позивача на посаді, що свідчить про неналежне керівництво Департаментом ОСОБА_1 .
8. Відповідач вказує, що письмові пояснення позивача були ним взяті до уваги, та зазначені пояснення знаходяться в матеріалах дисциплінарного провадження, однак незважаючи на доводи, викладені в них, відповідач дійшов висновку про те, що позивачем не здійснено в повному обсязі своїх управлінських функцій, що полягали у проведенні контролю та аналізу, що призвело до неефективних управлінських рішень та порушення принципу максимальної ефективності державних закупівель.
9. Крім того, відповідач вважає, що саме дисциплінарна комісія досліджує питання про наявність в діях посадової особи дисциплінарного проступку та визначає його правову кваліфікацію; тільки відповідач як суб`єкт призначення має виключне право, за рішенням дисциплінарної комісії, кваліфікувати дисциплінарне порушення, здійснене позивачем, а суди лише можуть перевірити, чи відповідають дії відповідача чинному законодавству України. На думку відповідача, суди попередніх інстанцій, кваліфікуючи дії позивача за нормами Закону України "Про державну службу", втрутилися у дискреційні повноваження відповідача.
10. У відзиві на касаційну скаргу позивач вважає доводи відповідача необґрунтованими, та просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін. Позивач зазначає, що у його діях не містилося ознак дисциплінарного проступку, оскільки він діяв в межах Положення про Департамент ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України, та вважає, що Департамент не має права приймати жодних управлінських рішень щодо закупівель, а лише здійснює аналіз потреб у закупівлях і висловлює відповідні пропозиції. Вказує, що контроль проведення процедури закупівель є виключно функцією Тендерного комітету замовника та Центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю і не може здійснюватися посадовими особами Департаменту, який він очолює.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
11. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.12.2018 для розгляду справи №826/6418/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Желтобрюх І.Л., судді - Білоус О.В., Стрелець Т.Г.
12. Ухвалою Верховного Суду від 26.12.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Міністерства юстиції України, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
13. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівником секретаріату Касаційного адміністративного суду №797/0/78-19 від 20.06.2019 призначено повторний автоматизований розподіл касаційної скарги у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л.
14. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.06.2019 для розгляду справи №826/6418/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
15. Ухвалою Верховного Суду від 28.12.2020 адміністративну справу прийнято до провадження визначеною колегією суддів та призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
16. Наказом Міністерства юстиції України № 2658/к від 06.07.2017 ОСОБА_1 з 13.07.2017 було призначено на посаду директора Департаменту ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України, з випробувальним терміном 6 місяців.
17. Наказом Міністерства юстиції України №26/к від 09.01.2018 "Про дисциплінарне провадження" відкрито дисциплінарне провадження стосовно директора Департаменту ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України Сіводіна Олександра Олександровича.
18. Наказом Міністерства юстиції України №371/к від 05.02.2018 продовжено строк службового розслідування стосовно ОСОБА_1 .
19. Комісією з розгляду дисциплінарних справ Міністерства юстиції України сформовано дисциплінарну справу та складено висновок від 07.03.2018 про наявність у діях директора Департаменту ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України Сіводіна Олександра Олександровича дисциплінарного проступку і винесено подання про застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді догани.
20. На підставі наказів Міністерства юстиції України від 09.01.2018 №26/к та №371/к від 05.02.2018 у період з 10.01.2018 по 09.03.2018 дисциплінарною комісією проведено службове розслідування стосовно ОСОБА_1, директора Департаменту ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого ним дисциплінарного проступку, за результатами якого 07.03.2018 Комісією складено висновок.
21. Зазначеним висновком зафіксовано, що за результатами службового розслідування Комісія дійшла висновку, що ОСОБА_1 вчинений дисциплінарний проступок, передбачений п. 5 ч. 2 ст. 65 Закону України "Про державну службу", а саме, невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, що виражене у неналежній організації роботи департаменту. У висновку Комісії відображено пояснення ОСОБА_1 .
22. У Висновку також зазначено, що з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку Комісією проведено службове розслідування стосовно викладених в Аудиторському звіті та Доповідній записці фактів, за результатами якого встановлено наступне.
23. В період з 26.12.2017 по 29.12.2017 Департаментом внутрішнього Міністерства юстиції України проведено позаплановий внутрішній аудит діяльності Департаменту ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України Міністерства юстиції України (далі - Департамент) за період з 01.01.2017 по 22.12.2017, за результатами якого складено Аудиторський звіт, згідно якого надано негативний висновок у зв`язку з виявленими суттєвими порушеннями та недоліками в організації діяльності Департаменту, а саме:
- не здійснювалось узагальнення річної звітності (на підставі актів - замовлень наданих міжрегіональними управліннями з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції) щодо потреби та руху речового майна на 2017 рік, чим порушено вимоги пункту 1 розділу 2 Порядку підготовки пропозицій до проведення процедури закупівель товарів, робіт та послуг для забезпечення діяльності Державної кримінально - виконавчої служби України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України №2133/5 від 04.07.2017;
- узагальнені залишки речового майна в установах Державної кримінально-виконавчої служби України станом на 01.10.2017 до аудиту не надано та не враховувалась при плануванні потреби на закупівлю речового майна (форменого одягу), постільних речей, тканин очікуваною вартістю на загальну суму 77 548 800 грн, чим порушено вимоги пункту 1 розділу 3 Порядку №2133/5;
- планування потреб у тканинах здійснювалось без врахування залишків нового речового майна, чим не дотримано вимоги розділу 2 Порядку №2133/5 та що свідчить про відсутність внутрішнього контролю за формуванням потреби речового майна (форменого одягу) тканин для персоналу ДКВС України та засуджених;
- при відсутності визначеної потреби на придбання тканини форменого одягу персоналу ДКВС України, Плану забезпечення, який формується на підставі узагальненої інформації щодо залишків і потреб установ у предметі закупівлі, Департаментом заплановано проведення у 2017 році закупівлю тканин очікуваною вартістю на загальну суму 77 548 800 грн (у тому числі на суму 30 727 800 грн для осіб рядового та начальницького складу ДКВС України; зразки одягу для яких не затверджені) та надано відповідну вказівку Державній установі "Генеральна дирекція Державної кримінально-виконавчої служби України, чим порушено вимоги розділу 2 Порядку №2133/5;
- не формувався План забезпечення потреби у закупівлі тканин очікуваною вартістю на загальну суму 77 548 800 тис. грн та відповідно не доводився до Замовника централізованих закупівель, чим порушено вимоги пунктів 2, 3, 4 розділу 3, пункту 3 розділу 4 Порядку №2133/5;
- моніторинг цін на тканини не надавався Замовнику централізованих закупівель, чим порушено вимоги пункту 3 розділу 4 Порядку №2133/5;
- всупереч відсутності Плану забезпечення Департаментом доручено Гендирекції ДКВС України провести процедуру закупівлі тканин на загальну суму 77 548 800 грн.
24. Крім того, відповідно до змісту Висновку аудиторський звіт обґрунтований наступним:
- Департамент ресурсного забезпечення ДКВС України не здійснював аналіз вартості закупівлі тканини з подальшим пошиттям виробів або закупівлі готового речового майна, що призвело до неефективних управлінських рішень та порушенню принципу максимальної ефективності державних закупівель;
- Департамент ресурсного забезпечення ДКВС України не враховував залишки та потребу при плануванні державних закупівель;
- Департамент ресурсного забезпечення ДКВС України не здійснював контроль за процедурою проведення закупівель.
25. Наказом Міністерства юстиції України №1179/к від 23.03.2018 ОСОБА_1 оголошено догану за неналежне виконання посадових обов`язків, що полягає у недотриманні вимог Положення про Департамент ресурсного забезпечення Державної кримінально-виконавчої служби України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України № 3560/к від 15.09.2017.
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)