ПОСТАНОВА
Іменем України
29 грудня 2020 року
Київ
справа №140/2630/18
адміністративне провадження №К/9901/15050/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №140/2630/18
за позовом Виконавчого комітету Луцької міської ради
до Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області
про визнання протиправним і скасування рішення,
за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року
(прийняте у складі: головуючого судді Волдінера Ф.А.)
і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Хобор Р.Б., суддів Попка Я.С., Сеника Р.П.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Виконавчий комітет Луцької міської ради у грудні 2018 року звернувся з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області (далі - "ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області"), в якому просив визнати протиправним і скасувати припис №03 від 15 листопада 2018 року.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач протиправно без проведення перевірки виконавчого комітету Луцької міської ради, прийняв припис №03 від 15 листопада 2018 року з вимогою відмінити рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 4 липня 2018 року №402-1 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 24 січня 2018 року №20-1 "Про скориговані тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що надаються житлово-експлуатаційними підприємствами" і зобов`язав комунальні підприємства міста Луцька, які прийняли до виконання це рішення провести перерахунок вартості послуги з утримання будинку та застосовувати тариф у відповідності до чинного законодавства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року, адміністративний позов Виконавчого комітету Луцької міської ради задоволено повністю.
Визнано протиправним і скасовано припис Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області №03 від 15 листопада 2018 року про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення і застосування державних (регульованих) цін.
Судові рішення обґрунтовані тим, що рішення за результатами перевірки, приймаються уповноваженими органами стосовно конкретного суб`єкта господарювання, щодо якого проводилась перевірка, і не можуть за результатами цієї перевірки прийматися стосовно суб`єктів господарювання, які, зокрема, можуть мати опосередковане відношення до діяльності суб`єкта господарювання, який перевірявся.
Рішення про проведення перевірки стосовно Виконавчого комітету Луцької міської ради не приймалось і вказаний порядок проведення перевірки до позивача не застосовувався.
Водночас, оскаржуваний припис винесений позивачу за результатами проведення позапланової перевірки ЛК ЖЕК №8 ЖБК. Перевіркою встановлено порушення порядку встановлення і застосування цін. Керуючись пунктом 7 статті 18 Закону України "Про ціни і ціноутворення", частиною восьмою статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області винесло оскаржуваний припис.
Однак, оскільки позапланова перевірка виконавчого комітету Луцької міської ради як учасника господарських відносин у сфері встановлення і застосування державних регульованих цін та тарифів не проводилась, то і відсутні правові підстави, з урахуванням положень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", для прийняття припису про виконання законних вимог щодо усунення порушень формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін.
Отже, суди дійшли висновку про те, що припис Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області №03 від 15 листопада 2018 року винесено з порушенням порядку його винесення, а тому є протиправним і таким, який належить скасувати.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі Головне управління Держпродспоживслужби у Волинській області просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2019 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Зокрема, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій при вирішенні справи неповно встановили всі обставини справи, чим порушили норми процесуального права, і неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи. В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає, що пунктом 7 частини першої статті 18 Закону України "Про ціни та ціноутворення" передбачено право уповноважених органів видавати органам місцевого самоврядування обов`язкові до виконання приписи.
Водночас, відповідач зазначає, що на Луцьку міську раду як орган місцевого самоврядування не поширюються норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", які застосували до спірних правовідносин суди попередніх інстанцій. Дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Натомість систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування встановлює Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Позивач відзиву на касаційну скаргу не надав.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що 7 листопада 2018 року Головним управлінням Держпродспоживслужби у Волинській області прийнято наказ №6/06 "Про проведення позапланової перевірки ЛК ЖЕК №8 ЖБК" і направлення на проведення позапланової перевірки №06.
За результатами позапланової перевірки, 8 листопада 2018 року Головним управлінням Держпродспоживслужби у Волинській області складено акт перевірки дотримання вимог, щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін №6.
В ході перевірки встановлено, що рішенням Виконавчого комітету Луцької міської ради від 24 січня 2018 року №20-1 "Про скориговані тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що надаються житлово-експлуатаційними підприємствами" встановлено на період з 15 лютого 2018 року до визначення управителів будинків скориговані тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій по кожному будинку.
4 липня 2018 року позивач прийняв рішення №402-1 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 24 січня 2018 року №20-1 "Про скориговані тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що надаються житлово-експлуатаційними підприємствами", яким внесено зміни з 1 серпня 2018 року в графу 5 додатків 1-6 до рішення виконкому шляхом викладення їх у новій редакції зі збільшенням тарифу.
У подальшому, ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області винесло припис №02 від 15 листопада 2018 року з вимогами до ЛК ЖЕК №8 ЖБК в місячний термін провести перерахунок вартості послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, споживачам за адресою: м. Луцьк, вул. Відродження, 45 А на суму неправомірно завищеного тарифу в розмірі: 1411,60 грн і провести перерахунок вартості послуги з утримання будинку споживачам відповідних будинків, які обслуговує ЛК ЖЕК №8 ЖБК і застосувати тарифи у відповідності до чинного законодавства.
15 листопада 2018 року ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області винесло припис №03 з вимогами до Луцької міської ради відмінити рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради від 4 липня 2018 року №402-1 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету від 24 січня 2018 року №20-1 "Про скориговані тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що надаються житлово-експлуатаційними підприємствами" і зобов`язати комунальні підприємства міста Луцька, які прийняли до виконання це рішення провести перерахунок вартості послуги з утримання будинку та застосовувати тариф у відповідності до чинного законодавства.
Не погоджуючись із зазначеним приписом позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Закон України "Про ціни і ціноутворення" визначає основні засади цінової політики і регулює відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін, а також здійснення державного контролю (нагляду) і спостереження у сфері ціноутворення.
Згідно зі статтею 1 Закону України "Про ціни і ціноутворення" терміни у цьому Законі вживаються в такому значенні: формування ціни - це механізм визначення рівня ціни товару; встановлення ціни - це затвердження (фіксація) рівня ціни; застосування ціни - це продаж (реалізація) товару за встановленою ціною; товаром є продукція, роботи, послуги, матеріально-технічні ресурси, майнові та немайнові права, що підлягають продажу (реалізації).
Відповідно до статті 13 вказаного Закону державне регулювання цін здійснюється Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, державними колегіальними органами та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень шляхом:
1) установлення обов`язкових для застосування суб`єктами господарювання: фіксованих цін; граничних цін; граничних рівнів торговельної надбавки (націнки) та постачальницько-збутової надбавки (постачальницької винагороди); граничних нормативів рентабельності; розміру постачальницької винагороди; розміру доплат, знижок (знижувальних коефіцієнтів);
2) запровадження процедури декларування зміни ціни та/або реєстрації ціни.
В силу пунктів 2 і 4 частини першої статті 7 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" (чинного на момент виникнення спірних правовідносин) встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, а також визначення виконавця житлово-комунальних послуг віднесено до повноважень органів місцевого самоврядування.
Залежно від порядку затвердження цін/тарифів на житлово-комунальні послуги вони поділяються на три групи, до другої з яких віднесено житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи на які затверджують органи місцевого самоврядування для надання на відповідній території (пункт 2 частини першої статті 14 Закону України "Про житлово-комунальні послуги").
Частиною першою статті 31 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" передбачено, що порядок формування тарифів на кожний вид житлово-комунальних послуг другої групи (пункт 2 частини першої статті 14 цього Закону) визначає Кабінет Міністрів України.
При цьому частинами другою і третьою статті 31 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" обумовлено, що виконавці/виробники здійснюють розрахунки економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг і подають їх органам, уповноваженим здійснювати встановлення тарифів. Органи місцевого самоврядування встановлюють тарифи на житлово-комунальні послуги в розмірі не нижче економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво (надання).
Підставами для коригування виконавцями/виробниками встановлених цін/тарифів на житлово-комунальні послуги і подання їх на затвердження до органу, уповноваженого здійснювати встановлення таких цін/тарифів, частина десята статті 31 цього Закону визначає зміну протягом строку дії цін/тарифів обсягу окремих складових економічно обґрунтованих витрат з причин, які не залежать від виконавця/виробника, зокрема, збільшення або зменшення податків і зборів, мінімальної заробітної плати, орендної плати та амортизаційних відрахувань, підвищення або зниження цін на паливно-енергетичні та інші матеріальні ресурси.
Отже, суб`єкт господарювання, який надає житлово-комунальні послуги, формує тарифи на ці послуги за правилами, визначеними Кабінетом Міністрів України, і подає їх на розгляд органу місцевого самоврядування, який приймає рішення про встановлення (затвердження) відповідних тарифів. Установлені тарифи на житлово-комунальні послуги підлягають коригуванню в разі зміни протягом строку їх дії окремих складових економічно обґрунтованих витрат з причин, які не залежать від виконавця/виробника.
Відповідно до положень статті 18 Закону України "Про ціни і ціноутворення" і підпункту 11 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2015 року №667, Держпродспоживслужба, як орган державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення, відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; надає органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання обов`язкові до виконання приписи про усунення порушень вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; звертається до суду з позовами про стягнення до бюджету коштів у разі прийняття рішення про порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Відповідно до статті 1 цього Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом. Спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом.
Згідно із частинами першою, одинадцятою статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи - підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи.
Відповідно до частини першої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" підставами для здійснення позапланових заходів є:
подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;
перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);
звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом;
неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;
доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;
настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю) (частина третя статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності").