ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 1.380.2019.004183
адміністративне провадження № К/9901/8927/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної служби України з питань праці на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2020 року (судді Качмар В.Я., Большакова О.О., Старунський Д.М.) у справі № 1.380.2019.004183 за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань праці, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Головне управління Держпраці у Львівській області, про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на службі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У серпні 2019 року позивач звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби України з питань праці (далі - Держпраці, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Головне управління Держпраці у Львівській області (далі - ГУ Держпраці у Львівській області), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 06 серпня 2019 року № 76-кт "Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 ";
- поновити його на посаді заступника начальника ГУ Держпраці у Львівській області;
- стягнути з Держпраці на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 07 серпня 2019 року та 40 000,00 грн витрат на правову допомогу.
В обґрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 зазначав про те, що спірний наказ Держпраці є незаконним, прийнятий з грубим порушенням законодавства та без урахування усіх обставин, що мають значення для його прийняття. На переконання позивача, накладення на нього дисциплінарного стягнення пов`язане виключно з упередженим ставленням щодо нього. Позивач вважає, що при розгляді матеріалів інспекційного відвідування ТОВ "Юмакс-Львів" він діяв виключно в межах своїх повноважень та прийняв законне рішення про ненакладення штрафних санкцій.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 05 листопада 2019 року в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовив.
При вирішенні справи та прийнятті означеного рішення суд першої інстанції виходив з того, що під час інспекційного відвідування ТОВ "Юмакс-Львів" позивач дійшов помилкового висновку про відсутність порушень з боку ТОВ. Позивачем не враховано обов`язкові до виконання вимоги абзацу 2 пункту 8 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року № 509 (далі - Порядок № 509), та прийнято рішення про непритягнення до юридичної відповідальності ТОВ "Юмакс-Львів". На момент розгляду справи про накладення штрафу ОСОБА_1 не надано належні та достатні документи щодо додержання законодавства про працю у частині виявлених порушень ТОВ "Юмакс-Львів", а тому неприйняття ним рішення про накладення штрафу на ТОВ "Юмакс-Львів" правомірно кваліфіковано відповідачем як дисциплінарний проступок, визначений пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу". Дисциплінарна комісія у відповідності до вимог цього Закону повно та об`єктивно з`ясувала обставини вчинення дисциплінарного проступку, враховуючи відсутність обставин, що пом`якшують відповідальність. При цьому судом взято до уваги факти неодноразового притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 12 березня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнив частково. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2019 року скасував та прийняв постанову, якою позов задовольнив частково. Визнав протиправним та скасував наказ Держпраці від 06 серпня 2019 року № 76-кт "Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 ". Поновив ОСОБА_1 на посаді заступника начальника ГУ Держпраці у Львівській області з 06 серпня 2019 року. В решті позову відмовив.
Скасовуючи рішення суд першої інстанції та задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необґрунтованість наказу відповідача від 06 серпня 2019 року № 76-кт "Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 ". Зокрема суд зауважив, що дії позивача кваліфіковані як дисциплінарний проступок, визначений пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу", а саме перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення. Проте в оскаржуваному наказі не обґрунтовано наявність у діях позивача ознак, які б їх кваліфікували як перевищення службових повноважень і перелік яких є вичерпним. Отже, рішення про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 не ґрунтується на нормах матеріального права, якими визначено склад правопорушення (проступку), а саме перевищення влади або службових повноважень. При цьому суд апеляційної інстанції констатував відсутність доказів, які б підтверджували, що заступник начальника ГУ Держпраці у Львівській області ОСОБА_1 не застосував фінансові санкції до ТОВ "Юмакс-Львів" умисно, в неправомірних особистих інтересах або в інтересах даного підприємства. Зважаючи на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що ОСОБА_1 звільнено з посади з порушенням установленого порядку та без законних підстав, а тому позовні вимоги про визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 06 серпня 2019 року № 76-кт "Про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 " та поновлення позивача на посаді заступника начальника ГУ Держпраці у Львівській області підлягають задоволенню.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та витрат на правову допомогу суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивач працював на відповідній посаді та перебував у штаті ГУ Держпраці у Львівській області, де і отримував заробітну плату, разом із тим звернувся до суду з позовом до Держпраці, хоча відповідати за ним у цій частині мало Управління, яке у справі має статус третьої особи. Доказів понесення позивачем витрат на професійну правничу допомогу не подано.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
Не погодившись з указаним рішенням апеляційного суду Держпраці звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2020 року в частині позовних вимог, які були задоволені, та ухвалити в цій частині нове рішення - про відмову в задоволенні позову.
Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 808/327/17, який стосується подібних правовідносин, як-то звільнення державного службовця за перевищення службових повноважень.
Крім цього, скаржник оскаржує постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2020 року з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 КАС України, що відповідає пункту 4 частини четвертої статті 328 цього Кодексу, зокрема, в ухваленні судового рішення брав участь суддя, якому було заявлено відвід, а також суд необґрунтовано відхилив клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи. Так, у касаційній скарзі Держпраці зазначено, що суд апеляційної інстанції безпідставно відхилив клопотання представника третьої особи про перенесення судового засідання та допит свідка ОСОБА_3, покази якого мають важливе значення у справі, що, у свою чергу, стало підставою для заявлення відводу всьому складу судової колегії, який також не був задоволений. Також скаржник покликається на те, що дана справа не є справою незначної складності відповідно до частини шостої статті 12 КАС України, оскільки посада ОСОБА_1 - заступник начальника ГУ Держпраці у Львівській області відноситься до посад державної служби категорії "Б" і відноситься до примітки статті 50 Закону України "Про запобігання корупції".
Скаржник вважає помилковим посилання апеляційного суду на пункт 5 постанови Пленуму Верховного Суду України від 26 грудня 2003 року "Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень", де розмежовані два злочини, відповідальність за які передбачені Кримінальним кодексом України, оскільки частиною п`ятою статті 66 Закону України "Про державну службу" передбачено звільнення за перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення.
Відповідач наголошує, що незважаючи на встановлення за результатами інспекційного відвідування ТОВ "Юмакс-Львів" порушення вимог трудового законодавства ОСОБА_1 не вчинив жодних дій спрямованих на притягнення ОСОБА_4 до дисциплінарної відповідальності. Дисциплінарне стягнення, застосоване до позивача спірним наказом, відповідає ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця, оскільки за порушення у вигляді перевищення службових повноважень не передбачено альтернативи звільненню з посади державної служби.
Держпраці вважає, що постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2020 року є незаконною та підлягає скасуванню через невідповідність висновків суду апеляційної інстанції фактичним обставинам справи.
Ухвалою від 07 квітня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу Держпраці, в якому просить відмовити в її задоволенні, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін. ОСОБА_1 заперечує проти тверджень скаржника щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права й вважає їх безпідставними. Зокрема позивач звертає увагу Суду на те, що за результатами розгляду справи про накладення штрафу ним не було винесено постанову про накладення штрафу на ТОВ "Юмакс-Львів" у зв`язку з необґрунтованою думкою про відсутність доказів порушень, викладених в Акті, що не відповідало фактичним обставинам такої справи, а не перейняттям на себе повноважень колегіального органу та всупереч Закону і встановленому порядку прийняттям рішення одноособово. Отже, правовідносини, які були предметом дослідження Верховним Судом у справі № 808/327/17, та правовідносини у цій справі не є подібними. Відтак, зазначена скаржником підстава касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції, а саме пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України є необґрунтованою. Щодо іншої підстави касаційного оскарження - пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України, то позивач вважає, що суд апеляційної інстанції не допустив порушень норм процесуального права, оскільки обґрунтовано та правомірно відмовив у задоволенні заявлених представником третьої особи клопотань та відводу колегії суддів за їх безпідставністю. Щодо посилань апеляційного суду на пункт 5 постанови Пленуму Верховного Суду України від 26 грудня 2003 року "Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень", то ОСОБА_1 вважає їх обґрунтованими, оскільки застосування даних норм необхідне для належного обґрунтування спірного наказу Держпраці. На підставі викладеного позивач вважає, що в оскаржуваному судовому рішенні судом апеляційної інстанції повно та всебічно встановлені фактичні обставини справи та надано правильну оцінку зібраним у справі доказам в цілому та кожному окремо.
Ухвалою від 28 грудня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Наказом Держпраці від 23 березня 2016 року № 16-кт позивач призначений заступником начальника ГУ Держпраці у Львівській області.
Відповідно до направлення ГУ Держпраці у Львівській області від 26 вересня 2018 року № 2049, виданого на підставі наказу № 2239-П, головним державним інспектором праці ОСОБА_4 було проведене інспекційне відвідування ТОВ "Юмакс-Львів" та складено акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю від 04 жовтня 2018 року № ЛВ1815/593/НД/АВ.
В ході інспекційного відвідування було виявлено наступні порушення:
- порушення частини третьої статті 24 Кодексу законів про працю України - в ході проведення інспекційного відвідування адміністрацією Товариства, не надано жодних документів (наказів про прийняття на роботу, трудових договорів, табелів обліку робочого часу, відомостей про нарахування та виплату заробітної плати та інше), щодо працевлаштування особи №1 (Володимир), ведення яких передбачено законодавством про працю при використанні найманої праці, що свідчить про неналежне оформлення трудових відносин;
- порушення частини другої статті 72, частини четвертої статті 73 та частин першої-другої статті 107 Кодексу законів про працю України - 31 працівнику не проведено подвійної оплати за роботу у святковий день 25 грудня 2017 року.
На підставі виявлених в ході інспекційного відвідування та зафіксованих в акті порушень головним державним інспектором праці ОСОБА_4 було складено припис про усунення виявлених порушень від 04 жовтня 2018 року №ЛВ1815/593/АВ-П.
Листом ГУ Держпраці у Львівській області від 04 жовтня 2018 року № 9595/5/04.5-09 два примірники акту та припису надіслані об`єкту інспекційного відвідування.
ТОВ "Юмакс-Львів" надало заперечення на припис, у яких, посилаючись на наведені у запереченнях обставини, зокрема неврахування інспектором того факту, що працівниками були написані заяви про компенсацію роботи у святковий день шляхом надання додаткового дня відпустки, просило не застосовувати до підприємства жодних фінансових стягнень.
Рішенням начальника ГУ Держпраці у Львівській області від 12 жовтня 2018 року № ЛВ1815/593/НД/АВ/ТД/МГ було призначено до розгляду справу про накладення штрафу за порушення ТОВ "Юмакс-Львів" законодавства про оплату праці в частині недотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці та оформлення трудових відносин на 23 жовтня 2018 року. Про що було повідомлено ТОВ "Юмакс-Львів" листом від 16 жовтня 2018 року № 523/1/11/11-39.
Розгляд справи здійснювався позивачем ОСОБА_1, начальником відділу юридичного забезпечення та головним спеціалістом організації аналітики ГУ Держпраці у Львівській області.
За результатами розгляду справи ОСОБА_1 не винесено постанову про накладення штрафу на ТОВ "Юмакс-Львів" у зв`язку з відсутністю доказів порушень, викладених в акті інспекційного відвідування виявлених ОСОБА_4 .
У зв`язку з надходженням листа начальника ГУ Держпраці у Львівській області від 02 квітня 2019 року № 3365/1/01-07 та службової записки начальника відділу персоналу ГУ Держпраці у Львівській області від 06 червня 2019 року, наказом Держпраці від 06 червня 2019 року № 222-к (із змінами внесеними згідно із наказами від 05 липня 2019 року № 273-к від 22 липня 2019 року № 315-к) відкрито дисциплінарне провадження щодо заступника начальника ГУ Держпраці у Львівській області ОСОБА_1 .
У ході дисциплінарного провадження було перевірено інформацію викладену у зверненні колективу ГУ Держпраці у Львівській області від 08 травня 2019 року стосовно можливих корупційних дій посадових осіб Управління, зокрема за фактом ненакладання на ТОВ "Юмакс-Львів" штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення. З метою з`ясування обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, головою дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Держпраці у ОСОБА_1 витребувані пояснення.
На виконання зазначених вимог позивач надав пояснення від 24 червня та 29 липня 2019 року. Також у ході дисциплінарного провадження досліджувалися пояснення начальника ГУ Держпраці у Львівській області.
За результатами вищезгаданого дисциплінарного провадження, дисциплінарною комісією встановлено, що ОСОБА_1 при розгляді справи про накладення штрафу на ТОВ "Юмакс-Львів" не врахував обов`язкові до виконання вимоги абзацу 2 пункту 8 Порядку № 509 та, виходячи за межі наданих службових повноважень, прийняв не передбачене законодавством рішення щодо не притягнення до юридичної відповідальності ТОВ "Юмакс-Львів" та, як наслідок, вчинив дисциплінарний проступок, передбачений пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу".
Наказом Держпраці від 06 серпня 2019 року № 76-кт ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника ГУ Держпраці у Львівській області за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу", а саме за перевищення службових повноважень.
У той же час, відповідно до наказів відповідача від 12 травня 2017 року № 19-кт від 12 червня 2018 року № 31-кт, від 26 березня 2019 року № 17-кт та від 06 червня 2019 року № 44-кт до позивача застосовані дисциплінарні стягнення у вигляді оголошення доган, попередження, зауваження.
Не погодившись з наказом відповідача про накладення дисциплінарного стягнення та вважаючи своє звільнення незаконним, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Положеннями частини третьої статті 3 КАС України визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Приписами частин першої та другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України", "Рябих проти Росії", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Верховний Суд, надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги Держпраці, виходить з наступного.
При вирішенні даного публічно-правового спору Верховний Суд ураховує, що обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначені в Законі України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
За наведеним у статті 1 цього Закону визначенням державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.
Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.
Згідно з приписами статті 8 Закону № 889-VIII, державний службовець зобов`язаний: 1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; 3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; 4) з повагою ставитися до державних символів України; 5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; 9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; 12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; 13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.
Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.
Відповідно до частини першої статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
За змістом частини першої статті 65 вказаного Закону, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.