ПОСТАНОВА
Іменем України
29 грудня 2020 року
Київ
справа № 580/163/19
адміністративне провадження №К/9901/31921/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Губської О.А., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області на рішення Черкаського окружного адміністративного суд від 26 квітня 2019 року (суддя: Бабич А.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року (судді: Карпушова О.В., Губська Л.В., Степанюка А.Г.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору: на стороні позивача- політична партія "Партія вільних демократів", на стороні відповідача - ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , - про визнання протиправними та скасування рішень,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позов до Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача- політична партія "Партія вільних демократів", на стороні відповідача - ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , в якому просив визнати протиправними та скасувати постанови Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області від 15 грудня 2018 № 41 та № 42.
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що Черкаська міська виборча комісія Черкаської області постановами № 6 від 03 травня 2018 року, № 8 від 03 травня 2018 року визнала обраними і зареєструвала наступних за черговістю депутатів згідно частини 9 статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", у тому числі позивача як депутата Черкаської міської ради.
На переконання позивача, Черкаська міська виборча комісія Черкаської області не мала правових підстав для прийняття спірних постанов, оскільки не будучи на це уповноваженою фактично скасувала (визнала недійсними) свої рішення самостійно.
Позивач вказує на рішення КСУ від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), в якому зазначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суд від 26 квітня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано пункт 4 постанови Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області від 15 грудня 2018 № 41 в частині визнання такою, що втратила чинність постанова Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області № 6 від 03 травня 2018 року "Про визнання обраними депутатів Черкаської міської ради" щодо визнання ОСОБА_1 обраним депутатом Черкаської міської ради, а також повністю пункти 3, 6, 7 постанови № 41. Визнано протиправною та скасовано пункти 1 - 3, пункт 4 постанови Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області від 15 грудня 2018 № 42 в частині визнання такою, що втратила чинність постанова Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області № 6 від 03 травня 2018 року "Про визнання обраними депутатів Черкаської міської ради" щодо визнання ОСОБА_1 обраним депутатом Черкаської міської ради, а також повністю пункти 6-7.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Мотивуючи рішення, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що відповідачем не доведено дотримання ним положень частини 5, якою чітко визначено, що засідання виборчої комісії скликається з обов`язковим повідомленням усіх членів комісії про час, місце проведення засідання та його порядок денний.
Судами зазначено, що 15 грудня 2018 року відбулось засідання Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області, на якому згідно порядку денного вирішувалось питання відносно позивача, проте відсутні докази того, що всі члени Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області були належним чином повідомленні про проведення о 10г.00хв. 15 грудня 2018 року засідання, та про порядок денний вказаного засідання.
Враховуючи положення частини 19 статті 27 Закону України "Про місцеві вибори" № 595 суди вважали правильним скасування спірних постанов лише в тій частині, що стосується інтересів позивача.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Скаржник зазначає, що позивач у позовній заяві не обґрунтовував обставини протиправності рішення відповідача неповідомленням останнім членів Черкаської міської виборчої комісії про засідання 15 грудня 2018 року.
Касаційна скарга мотивована тим, що обґрунтовуючи свої заперечення проти позовних вимог позивача, відповідач наводив аргументи лише щодо тих доводів які заявлялися позивачем, тому спростовувати доводи позивача, про які останнім взагалі не зазначалося не міг. Питання щодо неповідомлення комісією всіх членів Черкаської міської виборчої комісії про заплановане засідання 15 грудня 2018 року суд першої інстанції дослідив з власної ініціативи, вийшовши за межі підстав звернення до суду.
Також касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції, застосовуючи до спірних правовідносин щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою норми матеріального права, що регулюють виборчий процес, мав би бути послідовним і застосувати спеціальний строк позовної давності та, відповідно, залишити позовну заяву без розгляду.
Суд апеляційної інстанції не звернув увагу на доводи відповідача в апеляційній скарзі стосовно помилковості висновку суду першої інстанції про відсутність у Черкаської МВК повноважень щодо припинення ініціативи відкликання депутата місцевої ради. Неправильність вказаного висновку суду першої інстанції підтверджується положеннями Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", а саме частиною шостою статті 41 цього Закону, якою регламентовано право територіальної виборчої комісії приймати рішення про припинення ініціативи щодо відкликання депутата місцевої ради.
Скаржник вказує, що висновки судів попередніх інстанцій у даній справі суперечать висновкам судів у справах № 823/1679/18 та № 823/1731/18, у яких встановлено обставини численних порушень процедури відкликання депутатів Черкаської міської ради. Відповідач неодноразово звертав увагу судів на те, що незаконні дії Черкаської МВК щодо відкликання депутатів ОСОБА_4, ОСОБА_3, ОСОБА_2 зумовили звернення вказаних осіб до адміністративного суду з позовом про зобов`язання Черкаської МВК прийняти рішення про припинення ініціативи щодо їх відкликання і судовими рішеннями у справі № 823/1731/18 підтверджено незаконність вказаних дій міської виборчої комісії.
Позиція інших учасників справи.
Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Губська О.А., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року, відкрито касаційне провадження за скаргою Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області на рішення Черкаського окружного адміністративного суд від 26 квітня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2020 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Постановою ЦВК від 15 червня 2018 року № 93 визначено склад Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області, а саме: голова комісії - Юрченко В.М., заступник голови комісії - Ратушна В.О., секретар комісії - Максачук Н.В. та 15 членів комісії: Демченко В.О., Драбовська М.І., Драбовський О.М., Журавльова І.О., Калініченко Р.В., Колесник Д.В., Лапська І.М., Лихолай Є.В., Марченко В.В., Поляков Є.В., Соколишина Т.А., Стейло І.І., Степаніщенко Т.Ю., Ткаченко В.В., Ткаченко М.О.
Постановою ЦВК від 14 грудня 2018 № 243 припинено повноваження члена комісії Геращенко О.Д. та включено до її складу Монастирецького В.В.
15 грудня 2018 року відбулось засідання Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області, на якому були присутні наступні 10 члені комісії: Юрченко В.М., Ратушна В.О., Максачук Н.В., Калініченко Р.В., Марченко В.В., Монастирський В.В., Стейло І.І., Степаніщенко Т.Ю., Ткаченко В.В. та Ткаченко М.О .
До порядку денного були внесені крім іншого питання: під номером 4 - про припинення ініціативи щодо відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_3 та визнання такими, що втратили чинність постанов Черкаської міської виборчої комісії, та під номером 5- про припинення ініціативи щодо відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_2 та визнання такими, що втратили чинність постанов Черкаської міської виборчої комісії.
Внаслідок засідання комісії 15 грудня 2018 відповідачем були прийняті спірні постанови № 41 та № 42.
Постановою відповідача № 42 від 15 грудня 2018 вирішені наступні питання: 1.припинено ініціативу щодо відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_3 ; 2. визнано такою, що втратила чинність постанова Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області від 02 травня 2018 року №4 "Про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Черкаської міської ради від багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_3 за народною ініціативою"; 3. визнано такою, що втратила чинність, постанова Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області "Про звернення до вищого керівного органу політичної партії "Партія вільних Демократів", місцева організація якої висувала депутата Черкаської міської ради ОСОБА_3 та ОСОБА_2 щодо розгляду питання про відкликання депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_3 та ОСОБА_2 за народною ініціативою та прийняття відповідного рішення; 4. визнано такою, що втратила чинність постанова Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області від 03 травня 2018 року № 6 "Про визнання обраними депутатів Черкаської міської ради" ОСОБА_15 та ОСОБА_1 ; 5. визнано такою, що втратила чинність постанова Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області від 03 травня 2018 року № 7 "Про реєстрацію депутатом Черкаської міської ради" ОСОБА_15 ; 6. визнано такою, що втратила чинність постанова Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області від 03 травня 2018 року №8 "Про реєстрацію депутатом Черкаської міської ради" ОСОБА_1 ; 7. визнано такою, що втратила чинність постанова Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області від 11 липня 2018 року № 28 "Про затвердження тексту повідомлення та уповноваження членів Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області оголосити повідомлення виборчої комісії на пленарному засіданні сесії Черкаської міської ради про обрання та реєстрацію депутата Черкаської міської ради ОСОБА_1 "; 8. визнано такою, що втратила чинність постанова Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області від 11 липня 2018 року №27 "Про затвердження тексту повідомлення та уповноваження членів Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області оголосити повідомлення виборчої комісії на пленарному засіданні сесії Черкаської міської ради про обрання та реєстрацію депутата Черкаської міської ради ОСОБА_15 ".
Постановою Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області № 42 від 15 грудня 2018 вирішені наступні питання: 1. припинено ініціативу щодо відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_2 ; 2. визнано такою, що втратила чинність, постанова Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області від 02 травня 2018 року №3 "Про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Черкаської міської ради від багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_2 за народною ініціативою"; 3. визнано такою, що втратила чинність постанова Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області "Про звернення до вищого керівного органу Політичної партії "Партія вільних Демократів", місцева організація якої висувала депутата Черкаської міської ради ОСОБА_3 та ОСОБА_2 щодо розгляду питання про відкликання депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_3 та ОСОБА_2 за народною ініціативою та прийняття відповідного рішення"; 4. визнано такою, що втратила чинність постанова Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області від 03 травня 2018 року №6 "Про визнання обраними депутатів Черкаської міської ради" ОСОБА_15, ОСОБА_1 ; 5. визнано такою, що втратила чинність постанова Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області від 03 травня 2018 року №7 "Про реєстрацію депутатом Черкаської міської ради ОСОБА_15 "; 6. визнано такою, що втратила чинність постанова Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області від 03 травня 2018 року №8 "Про реєстрацію депутатом Черкаської міської ради" ОСОБА_1 ; 7. визнано такою, що втратила чинність постанова Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області від 11 липня 2018 року №28 "Про затвердження тексту повідомлення та уповноваження членів Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області оголосити повідомлення виборчої комісії на пленарному засіданні сесії Черкаської міської ради про обрання та реєстрацію депутата Черкаської міської ради ОСОБА_1 "; 8. визнано такою, що втратила чинність постанова Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області від 11 липня 2018 року № 27 "Про затвердження тексту повідомлення та уповноваження членів Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області оголосити повідомлення виборчої комісії на пленарному засіданні сесії Черкаської міської ради про обрання та реєстрацію депутата Черкаської міської ради ОСОБА_15 "
Не погодившись із постановами відповідача від 15 грудня 2018 року № 41 та № 42, позивач звернувся до суду з позовом про їх скасування.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Суд виходить з наступного.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.