ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 804/4504/18
адміністративне провадження № К/9901/25774/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін у касаційній інстанції адміністративну справу № 804/4504/18
за позовом Керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 4 в інтересах держави до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради, треті особи: комунальний заклад освіти "Неповна середня загальноосвітня школа № 2" Дніпровської міської ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року, ухвалене суддею Вроною О.В.
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року, ухвалене колегією суддів у складі: головуючого судді Кругового О.О., суддів Прокопчук Т.С., Шлай А.В.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. 18 червня 2018 року керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 4 в інтересах держави звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі - Департамент, відповідач-1), Дніпровської міської ради (далі - відповідач-2), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, третя особа-1), комунальний заклад освіти "Неповна середня загальноосвітня школа - інтернат №2" Дніпровської міської ради (змінено на комунальний заклад загальної середньої освіти "Гімназія №2" Дніпровської міської ради, далі - третя особа-2, гімназія № 2), в якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, спрямованих на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу комунального закладу освіти "Неповна середня загальноосвітня школа - інтернат № 2" Дніпровської міської ради, які зафіксовані ГУ ДСНС у Дніпропетровській області в актах планових та позапланової перевірок № 34 від 11 березня 2016 року; № 110 від 30 травня 2017 року; №727 від 13 листопада 2017 року;
1.2. зобов`язати Дніпровську міську раду та Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради в межах компетенції вжити заходи, спрямовані на усунення порушень протипожежної безпеки (виключаючи частково усунуті) в діяльності комунального закладу освіти "Неповна середня загальноосвітня школа - інтернат № 2" Дніпровської міської ради, встановлених ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та зафіксованих в актах № 34 від 11 березня 2016 року; № 110 від 30 травня 2017 року; №727 від 13 листопада 2017 року планових та позапланової перевірок, в тому числі розглянути питання про виділення коштів для усунення виявлених порушень.
2. В обґрунтування позову зазначено, що Дніпропетровською місцевою прокуратурою № 4 за результатами вивчення матеріалів планових та позапланових перевірок, проведених фахівцями ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, встановлено що комунальний заклад освіти "Неповна середня загальноосвітня школа - інтернат №2" Дніпровської міської ради упродовж тривалого часу функціонує з суттєвими порушеннями пожежної безпеки, а керівництвом закладу та посадовими особами Департаменту не вживаються належні та дієві заходи щодо їх усунення. Порушення вимог протипожежної безпеки були встановлені позаплановою перевіркою Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДНС у Дніпропетровській області в акті № 34 від 11 березня 2016 року. У зв`язку з виявленими під час позапланової перевірки порушеннями ГУ ДНС у Дніпропетровській області винесено припис № 350 від 15 березня 2016 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. Однак, вказаний припис проігноровано керівництвом закладу. Порушення пожежної безпеки є такими, що можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю дітей, які перебувають у закладі освіти. Про існування порушень пожежної безпеки в діяльності закладу керівництво обізнано. Позивач зазначає, що тривалий характер порушень свідчить про бездіяльність керівництва школи та Департаменту. Оскільки саме Департаменту підпорядковується комунальний заклад освіти "Неповна середня загальноосвітня школа - інтернат №2" Дніпровської міської ради, до компетенції Департаменту належать повноваження, зокрема здійснювати контроль за дотриманням правил техніки безпеки, протипожежної безпеки і санітарного режиму у закладах, які йому підпорядковуються. Фактично керівництво Департаменту самоусунулось від вирішення питань забезпечення протипожежної безпеки у закладі.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. У період з 22 лютого 2016 року по 11 березня 2016 року відповідно до наказу від 19 січня 2016 року № 1, посвідчення на перевірку №406 від 19 лютого 2016 року, фахівцями ГУ ДСНС у Дніпропетровській області проведено планову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки КЗО "Неповна середня загальноосвітня школа - інтернат №2" Дніпровської міської ради.
4. За результатами перевірки складено акт № 34 від 11 березня 2016 року.
4.1. В акті перевірки встановлено низку порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки.
5. На підставі акта перевірки у зв`язку з виявленими порушеннями посадовими особами ГУ ДСНС у Дніпропетровській області видано припис № 350 від 15 березня 2016 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
6. Проведеними перевірками на предмет виконання припису, оформленими актами № 110 від 30 травня 2017 року та № 727 від 13 листопада 2017 року встановлено невиконання в повному обсязі вимог припису.
7. Дніпропетровською місцевою прокуратурою № 4 за результатами вивчення матеріалів планових та позапланових перевірок, проведених фахівцями ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, встановлено що КЗО "Неповна середня загальноосвітня школа - інтернат № 2" Дніпровської міської ради упродовж тривалого часу функціонує з суттєвими порушеннями пожежної безпеки, а керівництвом закладу та посадовими особами Департаменту не вживаються належні та дієві заходи щодо їх усунення.
8. Вказане стало підставою для звернення прокурором до суду із адміністративним позовом у даній справі.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
9. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено у повному обсязі.
10. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що звернення прокурора до суду з даним позовом не сприяє задоволенню інтересів держави, оскільки наявний орган державної влади, який уповноважений та має можливість на здійснення контролю (нагляду) за дотриманням вимог пожежної та техногенної безпеки в навчальному закладі.
11. Залишаючи без змін оскаржуване рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції додатково вказав, що прокурор звертаючись до суду з адміністративним позовом не зазначив конкретних позовних вимог до відповідачів, тобто не вказав, що саме він просить зобов`язати зробити відповідачів для умов усунення порушень та які саме конкретно порушення він вимагає усунути. Вимоги адміністративного позову прокурора, викладені таким чином, що покладають на відповідачів обов`язок вчинити невизначені дії на усунення порушень пожежної безпеки в цілому з посиланням на акти перевірок. Тобто, подання даного позову є фактично здійсненням контролю за діяльністю відповідачів в сфері забезпечення пожежної безпеки в навчальному закладі, виконання ними вимог приписів, усунення порушень викладених в акті перевірки. Однак, ані Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України), ані будь-якими іншими законодавчими актами не передбачено проведення такого контролю в судовому порядку за позовом прокурора.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
12. 09 вересня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Першого заступника прокурора Дніпропетровської області, у якій скаржник просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року, а справу № 804/4504/18 передати на новий розгляд.
13. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що оскаржувані судові рішення ухвалені без з`ясування всіх обставин, що мають значення для справи та надання оцінки зібраним у справі доказам, а висновки, викладені в цих судових рішеннях є необґрунтованими, зробленими внаслідок неправильної кваліфікації спірних правовідносин з ігноруванням підстав та предмету позову.
13.1. Зазначає, що предметом позову у цій справі є матеріально-правова вимога заявлена до суб`єкта владних повноважень (органів місцевого самоврядування) про зобов`язання виконати обов`язок, передбачений положеннями Закону України "Про освіту" та Законом України "Про місцеве самоврядування в України" щодо забезпечення права громадян на безпечні та нешкідливі умови здобуття освіти.
13.2. Наполягає на тому, що у органів ДСНС України відсутня можливість на законних підставах залучати органи місцевого самоврядування та їх уповноважені органи до вирішення питання усунення порушень вимог пожежної безпеки у підпорядкованих закладах освіти. Ані Кодексом цивільного захисту України, ані будь-яким іншим законом України, не встановлено права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов`язання фізичної та юридичної особи вчинити певні дії.
13.3. Вважає, що судами попередніх інстанцій безпідставно ототожнено обсяг повноважень органів ДСНС, визначений статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України з повноваженнями прокурора щодо представництва інтересів держави.
13.4. На переконання скаржника, зазначені обставини відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та частини 5 статті 53 КАС України є підставою для звернення прокурора до суду.
13.5. Зазначає, що право прокурора на звернення з даним позовом підтверджується висновком Верховного Суду викладеним у постанові від 17 липня 2019 року у справі № 0440/7154/18, яка є аналогічною цій справі.
14. 09 вересня 2019 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Тацій Л.В., судді Рибачука А.І., Стеценка С.Г.
15. Ухвалою Верховного Суду від 11 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
16. Ухвалою Верховного Суду від 02 грудня 2020 року задоволено заяви суддів Тацій Л.В., Рибачука А.І., Стеценка С.Г. про самовідвід, відведено суддів Тацій Л.В., Рибачука А.І., Стеценка С.Г. від участі у розгляді касаційної скарги Першого заступника прокурора Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року по справі № 804/4504/18 за позовом Керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 4 в інтересах держави до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради, треті особи: Комунальний заклад освіти "Неповна середня загальноосвітня школа № 2" Дніпровської міської ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії.
17. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 грудня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 03 грудня 2019 року № 2388/0/78-20 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
18. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 23 грудня 2020 року закінчено підготовчі дії та призначено справу до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.
Позиція інших учасників справи
19. Від інших учасників процесу відзиви на касаційну скаргу не надходили, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій за наявними в справі матеріалами у відповідності до пункту 3 частини 1 статті 345 КАС України.
Релевантні джерела права
20. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
21. Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.
22. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно- правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
23. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
25. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
26 Частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
27. За змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
28. Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.