ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 120/3930/19-а
адміністративне провадження № К/9901/17903/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - КалашніковоїО.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Вінпродтрейд" до Управління освіти Могилів-Подільської міської ради Вінницької області про визнання бездіяльності неправомірною та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Вінпродтрейд" на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 лютого 2020 року (суд у складі: головуючого судді-Мультян М.Б.), постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2020 року (суд у складі: головуючої судді - Білої Л.М., суддів: Курка О.П., Гонтарука В.М.)
І. СУТЬ СПОРУ
1. У листопаді 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Вінпродтрейд" (далі - позивач, Товариство, ТОВ "Вінпродтрейд") звернулось до суду з позовом до Управління освіти Могилів-Подільської міської ради Вінницької області (далі - відповідач, Управління), в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо належного розгляду запиту про надання інформації №234 від 1 б серпня 2019 року;
- зобов`язати Управління повторно розглянути запит про надання інформації №234 від 1 б серпня 2019 року та надати повну інформацію.
- стягнути на користь ТОВ "Вінпродтрейд" судові витрати в розмірі 5911 грн, що складаються із судового збору в розмірі 1921 грн. та витрат на професійну правничу допомогу - 3990 грн, за рахунок бюджетних асигнувань
1.1. В обґрунтування позовних вимог зазначено про порушення права Товариства на доступ до публічної інформації, визначене Законом України "Про доступ до публічної інформації", внаслідок вчинення відповідачем протиправної бездіяльності, а саме - ненадання інформації у відповідь на питання 3-5 запиту.
II ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. 16 серпня 2019 року ТОВ "Вінпродтрейд" звернулось до Управління освіти Могилів - Подільської міської ради Вінницької області як розпорядника інформації в порядку Закону України "Про доступ до публічної інформації1, із запитом № 234 про надання інформації, в якому просило:
1. зареєструвати та розглянути даний запит;
2. надати інформацію про використання бюджетних коштів, а саме:
- яку кількість макаронних виробів було закуплено Управлінням освіти Могилів
Подільської міської ради Вінницької області на підставі договору, який укладено в результаті проведення процедури закупівлі від 13 березня 2017 року по предмету закупівлі: Макаронні вироби (ідентифікатор закупівлі ІІА- 2017-02-22-000484-с, договір за № 101 від 13.03.2017 на суму 25000 грн. 00 коп.);
- за якою ціною закуплено макаронні вироби (вказати ціну за 1 кг);
- чи змінювалася протягом терміну виконання договору ціна закупівлі макаронних виробів за 1 кг;
- у разі зміни ціни вказати на якій підставі та згідно яких підтверджуючих документів було змінено ціну, надати копії цих документів;
- зазначити змінену ціну та вказати яку кількість макаронних виробів було закуплено по змінених цінах (якщо ціну було змінено);
- яка сума бюджетних коштів була використана на закупівлю макаронних виробів по вищезгаданому договору;
3. надати інформацію, у якій вказати, яким суб`єктом господарювання було виготовлено дану продукцію (із зазначенням назви виробника та його юридичної адреси);
4. надати копії посвідчень про якість, декларації виробника і (або) іншого документу, який посвідчує якість продукції, що постачалася ТОВ "Фірма "Ремаса";
5. надати інформацію, де вказати адресу електронної пошти, на яку можливо надіслати запит на інформацію відповідно до частини третьої статті 19 Закону України "Про доступ до публічної інформації1.
6. надати відповідь на вказаний запит та надати інформацію вказану в запиті у встановлений законодавством термін, шляхом надсилання поштового листа на адресу ТОВ "Вінпродтрейд": вул. Волошкова, 51 А, м. Вінниця, 21034 та електронного листа (у рdf. форматі) на е-таіі ТОВ "Вінпродтрейд": v-p-t@ukr.net.
3. Листом від 27 серпня 2019 року № 01-11/426 Управління надало інформацію про те, що на підставі договору, який укладено в результаті проведення процедури закупівлі ідентифікатор закупівлі ІЛА-2017-02-22-000484-с (договір за № 101 від 13 березня 2017 року на суму 102958,14 грн.) було закуплено макаронних виробів за ціною:
- макарони в/г в кількості 469,9 кг на загальну суму 4995,04 грн.;
- макарони в/г в кількості 1386,975 кг на загальну суму 14729,69 грн.
Ціна закупівлі макаронних виробів протягом терміну виконання договору за 1 кг не змінювалась.
На закупівлю макаронних виробів було використано бюджетних коштів на суму 7225,98 грн.
4. У відповіді на запит від 27 серпня 2019 року № 01-11/426 відповідач також зазначив, що інші документи після використання продукції не зберігаються.
5. Вважаючи, що відповідачем надано неповну інформацію на інформаційний запит, чим порушено вимоги Закону України "Про доступ до публічної інформації", позивач звернувся до суду.
ІІІ ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 03 лютого 2020 року позовні вимоги задоволено в повному обсязі.
6.1. Визнано протиправними дії відповідача щодо надання неповної інформації при розгляді запиту Товариства про надання інформації № 234 від 16 серпня 2019 року.
6.2. Зобов`язано Управління повторно розглянути запит про надання інформації №234 від 16 серпня 2019 року та надати Товариству повну інформацію.
6.3. Стягнуто на користь позивача понесені витрати зі сплати судового збору в сумі 1921,00 грн (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна гривня 00 копійок) та витрат на професійну правничу допомогу в сумі 3990,00 грн (три тисячі дев`ятсот дев`яносто гривень 00 копійок) в загальній сумі 5911 грн (п`ять тисяч дев`ятсот одинадцять гривня 00 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Управління.
7. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачу, в порушення норм Закону України "Про доступ до публічної інформації", надано неповну відповідь на запит від 18 серпня 2019 року №234. Зазначив, що згідно з Переліком типових документів, що створюється під час діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування, інших установ, підприємств та організацій, із зазначенням строків зберігання документів, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2012 року №578/5 (далі - Перелік №578/5) акти якості продукції, що приймаються від постачальника зберігаються три роки, отже термін зберігання документів за договором закупівлі від 13 березня 2017 року не завершився станом на дату надання відповіді на запит.
8. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2020 року рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято нове про відмов;. . задоволенні позовних вимог.
9. Приймаючи оскаржуване рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що на запит позивача про надання інформації Управлінням була надана повна та вичерпна відповідь відносно документів, які після використання продукції не зберігаються, що в даному випадку відповідає вимогам Закону України "Про доступ до публічної інформації". Також суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні зазначив про помилковість твердження суду першої інстанції щодо можливості застосування статті 1987 розділу 6.1. Переліку №578/5 до спірних правовідносин, оскільки вказана стаття розміщена в розділі II "Документи, що створюються в науково-технічній та виробничій діяльності", і ведення вказаних документів не передбачено нормативними актами, які регламентують документообіг в закладах освіти. Дошкільні навчальні заклади ведуть документообіг відповідно до "Примірної інструкції з діловодства у дошкільних навчальних закладах", затвердженої наказом Міністерства освіти і науки, молоді та спорту від 01 жовтня 2012 року №1059, а загальноосвітні навчальні заклади ведуть документообіг відповідно до "Типової інструкції з діловодства у загальноосвітніх навчальних закладах усіх типів і форм власності", затвердженої наказом Міністерства освіти і науки України від 28 липня 2013 року №1239.
ІV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕННЯ)
10. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, Товариство звернулось із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просило скасувати оскаржуване судове рішення, залишивши в силі рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 лютого 2020 року. Також позивач просив стягнути на його користь судові витрати з відповідача. Повідомив, що докази на підтвердження витрат на професійну правничу допомогу будуть подані суду протягом 5 дні після ухвалення рішення суду.
11. У касаційній скарзі представник Товариства вказав, що висновки оскаржуваного рішення суперечать правозастосовчій практиці, викладеній в постановах Сьомого апеляційного адміністративного суду від ЗО січня 2020 року у справі № 120/2917/19-а, від 26 травня 2020 року у справі №120/3929/19, від 11 грудня 2018 року у справі №2140/1817/18.
12. На думку позивача, Управління володіло інформацією, яку запитував позивач, зобов`язано було зберігати її, оскільки ця інформація стосувалась походження та якості харчової продукції та не могла бути обмежена у публічному доступі.
13. У касаційній скарзі Товариством наголошувалось, що інформація стосовно походження та якості харчових продуктів, якими годують дітей у школах, є суспільно необхідною, оскільки сприяє виявленню ризиків для здоров`я дітей. На думку представника Товариства, неправильне застосування у оскаржуваному рішенні норми права згідно з якою управління освіти вправі не надавати інформацію про походження та якість придбаних нею харчових продуктів та відсутність необхідності зберігання зазначених документів - становить значний ризик для судової практики, це загрожує можливості попередження ризиків для здоров`я дітей, захисту дитинства.
14. Управління подало відзив на касаційну скаргу, в якому просило скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін. Вказало, що відповідач при наданні відповіді на запит вчинив дії у повній відповідності до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" і у п`ятиденний строк направив повну та вичерпну відповідь.
15. У відзиві наголошено, що документи, які вимагались Товариством, у навчальних закладах не зберігались і не повинні були зберігатись. Управління пояснило, що дошкільні та загальноосвітні навчальні заклади ведуть документообіг, керуючись іншими нормативними документами, ніж ті, на які посилається позивач. Зокрема, дошкільні навчальні заклади ведуть документообіг відповідно до Примірної інструкції з діловодства у дошкільних навчальних закладах, затвердженої наказом Міністерства освіти і науки, молоді та спорту від 01 жовтня 2012 року №1059 (далі - Примірна інструкція №1059), а загальноосвітні навчальні заклади ведуть документообіг відповідно до Типової інструкції з діловодства у загальноосвітніх навчальних закладах усіх типів і форм власності, затвердженої наказом Міністерства освіти і науки України від 28 липня 2013 року №1239 (Типова інструкція №1239). Вказаними інструкціями визначено обов`язковий перелік документів, що формуються і зберігаються в закладах, та встановлено терміни їх зберігання. При цьому, посвідчення про якість, декларації виробника, як вимагав позивач у п.4 запиту на інформацію, та документи, що вимагались у п. З запиту, не віднесені вказаними інструкціями до тих документів, які мають формуватися і зберігатись в закладах.
16. Також у відзиві зазначено, що сертифікати відповідності якості товару надаються продавцем в момент передачі товару, вони зберігаються в закладах до кінця використання цього товару. На момент, коли був зроблений запит на інформацію сертифікатів відповідності якості продукції за 2017 рік у закладах уже не було, оскільки жодним нормативним документом не регламентована необхідність їх збереження.
17. Також у відзиві представник Управління зазначив, що позивачем у судах першої та апеляційної інстанцій виставлені витрати на правничу професійну допомогу неспівмірні з вимогами частини п`ятої статті 134 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
V ДЖЕРЕЛА ПРАВА
18. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Відповідно до частини другої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
20. Згідно зі статтею 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
21. Охорону дитинства в Україні як стратегічний загальнонаціональний пріоритет, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави, і з метою забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров`я, освіту, соціальний захист, всебічний розвиток та виховання в сімейному оточенні встановлює основні засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини визначає Закон України від 26 квітня 2001 року N 2402-111 "Про охорону дитинства (далі - Закон N2402-111; в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
22. Статтею 1 Закону N2402-111 визначено, зокрема, що охорона дитинства - це система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.
23. Згідно зі статтею 4 Закону N2402-111 система заходів щодо охорони дитинства в Україні включає, зокрема, забезпечення належних умов для гарантування безпеки, охорони здоров`я, навчання, виховання, фізичного, психічного, соціального, духовного та інтелектуального розвитку дітей, їх соціально-психологічної адаптації та активної життєдіяльності, зростання в сімейному оточенні в атмосфері миру, гідності, взаємоповаги, свободи та рівності.
24. Відповідно до статті 6 Закону N2402-111 держава гарантує дитині право на охорону здоров`я, безоплатну кваліфіковану медичну допомогу в державних і комунальних закладах охорони здоров`я, сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, раціонального харчування, формуванню навичок здорового способу життя.
З цією метою держава вживає заходів, зокрема, щодо:
- боротьби з хворобами і недоїданням, у тому числі шляхом надання дітям доступу до достатньої кількості якісних харчових продуктів та чистої питної води;
- забезпечення всіх прошарків суспільства, зокрема батьків і дітей, інформацією щодо охорони здоров`я і здорового харчування дітей, переваг грудного вигодовування, гігієни, санітарних умов проживання дітей та запобігання нещасним випадкам.
25. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон України від 13 січня 2011 року N 2939Л/І "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон N 2939Л/І; в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
26. Статтею 1 Закону N 2939Л/І визначено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
27. Відповідно до пунктів 1-3 частини першої статті 3 Закону N 2939-Х/І право на доступ до публічної інформації гарантується:
-обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом;
-визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє;
-максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації.
28. Статтею 5 Закону N2939-71 визначено, що доступ до інформації забезпечується шляхом, зокрема, надання інформації за запитами на інформацію.
29. Згідно зі статтею 12 Закону N 2939-Х/І суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є:
1) запитувачі інформації- фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень;
2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону;
3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
30. Пунктом 1 частини першої статті 13 Закону N2939-71 визначено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
31. Відповідно до статті 19 Закону N2939-71 визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.