ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 грудня 2020 року
м. Київ
справа №816/2353/17
адміністративне провадження №К/9901/16252/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В
суддів: Губської О.А., Кашпур О.В.,
секретар судового засідання Кучер Р.В.,
за участю:
позивача ОСОБА_1,
представника позивача Цимбалістого Т.О.,
представника відповідача Волинець Н.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу
за касаційною скаргою Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2020 року
у справі №816/2353/17
за позовом ОСОБА_1, Генеральної прокуратури України
до Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України,
третя особа: Національне антикорупційне бюро України,
про визнання протиправним та скасування рішення №203 від 23 вересня 2017 року.
I. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив скасувати рішення Ради адвокатів України №203 від 23 вересня 2017 року.
2. Позовні вимоги обґрунтовано протиправністю рішення Ради адвокатів України від 23 вересня 2017 року №203, оскільки ним запроваджено обов`язкову плату за подання скарг на дії (бездіяльність) адвокатів, що у свою чергу обмежує його право на можливість безперешкодно звернутись з відповідною скаргою до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури та фактично створює додаткові перешкоди у вигляді надмірного та необґрунтованого фінансового тягаря, справляння якого суперечить приписам законодавства України.
3. Справа розглядалась судами неодноразово.
4. Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року відкрито провадження у цій справі за правилами загального позовного провадження.
5. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року апеляційну скаргу Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України задоволено, ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року скасовано, справу направлено до Окружного адміністративного суду міста Києва.
6. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 червня 2018 року прийнято адміністративну справу №816/2353/17 до провадження та призначено до розгляду за правилами загального позовного провадження.
7. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 квітня 2019 року, в справі №816/2353/17 у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
8. Постановою Верховного Суду від 26 червня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 квітня 2019 року скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції на новий розгляд.
9. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 серпня 2019 року адміністративну справу №816/2353/17 прийнято до провадження суддею та призначено підготовче засідання, зобов`язано сторін у визначений судом строк, із урахуванням постанови Верховного Суду від 26 червня 2019 року, надати суду необхідні документи для повного та всебічного з`ясування всіх обставин справи та підготувати письмові пояснення з приводу спірних правовідносин. Також, зобов`язано Недержавну некомерційну професійну організацію "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання надати суду докази опублікування оголошення щодо оскарження рішення Ради адвокатів України від 23 вересня 2017 року №203 у строки та в порядку, передбаченому статтею 264 КАС України.
10. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 жовтня 2019 року об`єднано адміністративні справи №816/2353/17 та №640/18056/18 в одне провадження, присвоєно об`єднаним справам №816/2353/17.
11. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
12. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2020 року рішення суду першої інстанції скасовано, ухвалено нову постанову, якою позов задоволено, визнано протиправним та нечинним рішення Ради адвокатів України від 23 вересня 2017 року №203 "Про встановлення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури" (зі змінами, внесеними рішеннями Ради адвокатів України від 30 березня 2018 року №41 та від 8 вересня 2018 року №131) з моменту його прийняття.
13. Додатковою постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2020 року стягнуто на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 3840 гривень за рахунок бюджетних асигнувань Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України.
14. У липні 2020 року Недержавна некомерційна професійна організація Національної асоціації адвокатів України в особі Ради адвокатів України звернулась до суду з касаційною скаргою, в якій просила скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
15. Ухвалою Верховного Суду від 9 липня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами встановлено, що Радою адвокатів України прийнято рішення №203 від 23 вересня 2017 року "Про встановлення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури".
16. Рішеннями Ради адвокатів України від 16 листопада 2017 року №257, від 30 березня 2018 року №41 та від 8 вересня 2018 року №131 до рішення №203 внесено зміни та доповнення.
17. Відповідно до пункту 1 оскаржуваного рішення №203 від 23 вересня 2017 року, встановлено та затверджено плату за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) щодо поведінки адвоката, яка може бути підставою для дисциплінарної відповідальності, скарг на рішення дисциплінарних палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, а також скарг на дії чи бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, у розмірі одного прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого законом на день подання заяви (скарги).
18. ОСОБА_1 та Генеральна прокуратура України, не погоджуючись з рішенням Ради адвокатів України №203 від 23 вересня 2017 року (у редакції рішення Ради адвокатів України від 16 листопада 2017 року №257, зі змінами, внесеними рішеннями Ради адвокатів України від 30 березня 2018 року № 41 та від 8 вересня 2018 року №131), звернулись до суду з вказаним позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Ради адвокатів України №203 від 23 вересня 2017 року "Про встановлення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури", прийнято останнім в межах та на підставі норм чинного законодавства. Крім того, матеріалами справи підтверджено відсутність обов`язку Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" та Ради адвокатів України щодо обов`язкової державної реєстрації власних нормативно-правових актів.
20. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позову, апеляційний суд виходив з того, що Законом України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" не передбачено здійснення оплати за подання і розгляд кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури заяви (скарги) щодо поведінки адвоката.
21. Також, апеляційний суд зазначив, що встановлюючи плату за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) щодо поведінки адвоката, Рада адвокатів України обмежила передбачене частиною першою статті 36 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" право громадян та юридичних осіб на звернення до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури із заявою (скаргою) у разі невиконання або неналежного виконання адвокатом своїх професійних обов`язків, розголошення адвокатської таємниці тощо, що безпосередньо пов`язано з правом осіб на професійну правничу допомогу, гарантовану Конституцією України.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
22. 3 липня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України про скасування постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 червня 2020 року з підстав порушення судом норм матеріального та процесуального права.
23. У касаційній скарзі скаржник посилається як на підставу касаційного оскарження на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
24. Зазначає, що діяльність кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури як органів адвокатського самоврядування не фінансується за рахунок коштів державного чи місцевого бюджетів.
25. Разом з тим, законодавець передбачив можливість утримання органів адвокатського самоврядування за рахунок інших не заборонених законом джерел (пункт 6 частина перша статті 58 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність").
26. Відсутність фінансування регіональних кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури чи Вищої Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури взагалі може зупинити роботу зазначених органів, що як наслідок може позбавити скаржників і адвокатів права розгляду скарг та/чи перегляду рішень регіональних кваліфікаційно-дисциплінарних комісії адвокатури.
27. Таким чином, на думку скаржника, судом першої інстанції вірно встановлено, що законом передбачено право на запровадження та формування певних внесків (плати) на утримання органів адвокатського самоврядування для їх належного та самодостатнього існування.
28. Скаржник зазначає, що в постанові апеляційного суду вказано, що відповідно до Закону України "Про звернення громадян", зокрема, статті 25 органи державної влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, посадові особи розглядають звернення громадян, не стягуючи плати.
29. Разом з тим, суд апеляційної інстанції не звернув увагу на те, що Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури, Вища Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури є квазісудовим органом та проводить спеціальну дисциплінарну перевірку у відповідності до Розділу VІ Дисциплінарна відповідальність адвоката.
30. Відповідно до статті 3 Закону України "Про звернення громадян" під терміном скарга слід розуміти - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.
31. Серед вказаного переліку відсутній адвокат. Одночасно адвокат не є посадовою особою, не входить до складу органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ тощо.
32. Відповідно до положень статті 1 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" адвокат - це фізична особа, яка здійснює адвокатську діяльність на підставах та в порядку, що передбачені вказаним законом.
33. Отже, на думку скаржника, положення Закону України "Про звернення громадян" зокрема щодо подачі скарги, не розповсюджуються на дії адвоката, оскільки у переліку законодавчої норми відсутній термін фізична особа. У цьому випадку правозастосовчою нормою є положення Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність".
34. ОСОБА_1 та Національне антикорупційне бюро України у відзиві на касаційну скаргу просили залишити оскаржуване судове рішення без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
35. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
36. Касаційне провадження в справі відкрите з підстав, передбачених пунктами 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
37. Предметом адміністративного спору є законність прийняття рішення Ради адвокатів України №203 від 23 вересня 2017 року про встановлення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.
38. Надаючи оцінку оскаржуваному судовому рішенню Верховний Суд виходить із такого.
39. Відповідно до частини першої та третьої статті 59 Конституції України кожен має право на правову допомогу. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав. Для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура.
40. За частинами першою, другою, третьою статті 2 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" адвокатура України - недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом. Адвокатуру України складають всі адвокати України, які мають право здійснювати адвокатську діяльність. З метою забезпечення належного здійснення адвокатської діяльності, дотримання гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів та вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування.
41. У пункті 3 частини першої статті 1 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" адвокатське самоврядування визначається як гарантоване державою право адвокатів самостійно вирішувати питання організації та діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом.
42. Згідно зі статтею 3, частиною першою статті 4, пунктами 2, 1 частини першої статті 1 цього ж Закону правовою основою діяльності адвокатури України є Конституція України, Закон України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", інші законодавчі акти України.
43. З метою забезпечення гарантій незалежності адвокатури України від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, будь-яких інших органів, установ, організацій, фізичних і юридичних осіб для реалізації органами адвокатського самоврядування повноважень, визначених Законом, згідно з частиною першою статті 58 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" утримання органів адвокатського самоврядування може здійснюватися за рахунок:
1) плати за складання кваліфікаційного іспиту;
2) щорічних внесків адвокатів на забезпечення реалізації адвокатського самоврядування;
3) відрахувань кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури на забезпечення діяльності Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури;
4) добровільних внесків адвокатів, адвокатських бюро, адвокатських об`єднань;
5) добровільних внесків фізичних і юридичних осіб;
6) інших не заборонених законом джерел.
44. Таким чином, Законом України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" визначено види грошових внесків на утримання та реалізацію повноважень органів адвокатського самоврядування.
45. Тому доводи касаційної скарги про те, що відсутність фінансування регіональних Кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури чи Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури взагалі може зупинити роботу вищезазначених органів, Верховний Суд не бере до уваги.
46. Адвокатське самоврядування відповідно до частини першої статті 43 та пунктів 1, 2, 3, 6, 7 частини першої статті 44 цього Закону ґрунтується на принципах виборності, гласності, обов`язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності, заборони втручання органів адвокатського самоврядування у професійну діяльність адвоката.
47. Для обов`язкового виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, прийнято рішення Ради адвокатів України №203 від 23 вересня 2017 року "Про встановлення плати за організаційно-технічне забезпечення розгляду заяв (скарг) до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури регіону та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури", що є предметом спірних правовідносин.