ПОСТАНОВА
Іменем України
23 грудня 2020 року
Київ
справа №560/3971/19
адміністративне провадження №К/9901/15065/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року (головуючий суддя - Польовий О.П.)
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2020 року (головуючий суддя - Курко О.П., судді: Гонтарук В.М., Біла Л.М.)
у справі №560/3971/19
за позовом ОСОБА_1
до Прокуратури Хмельницької області
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила:
- стягнути вихідну допомогу при звільненні у розмірі середнього місячного заробітку в сумі 21 446,25 грн;
- стягнути середній заробіток в сумі 997,50 грн за кожен день затримки розрахунку, починаючи з 15 листопада 2019 року по день ухвалення рішення;
- стягнути судовий збір в сумі 768,40 грн, сплачений за подання позовної заяви.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що має право на отримання вихідної допомоги при звільненні у розмірі не менше середнього місячного заробітку згідно вимог статті 44 Кодексу законів про працю України, проте відповідач протиправно не провів з нею повного розрахунку при звільненні.
3. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернулася з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що з 28 лютого 2005 року по 15 листопада 2019 року позивач працювала на різних посадах в прокуратурі Хмельницької області.
6. Наказом в.о. прокурора Хмельницької області від 13 листопада 2019 року № 1003к позивача звільнено з посади прокурора відділу організації представництва в суді та при виконанні судових рішень управління представництва інтересів держави в суді прокуратури області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 15 листопада 2019 року.
7. 15 листопада 2019 року позивач подала звернення з проханням надати розрахунковий лист із зазначенням видів та розміру виплат, які виплачено їй при звільненні; вказати чи виплачено вихідну допомогу у розмірі не менше середнього місячного заробітку відповідно до вимог статті 44 Кодексу законів про працю України, у разі її невиплати вказати причину.
8. Листом від 15 листопада 2019 року № 18-2356-19 позивачу роз`яснено, що статтею 40 Кодексу законів про працю України визначено перелік підстав припинення трудового договору, в яких передбачено виплату вихідної допомоги. Оскільки позивача звільнено з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", а не на підставі пункту 1 статті 40 Кодексу, то відсутні підстави для виплати вихідної допомоги. Надано розрахунковий лист із зазначенням видів та розміру виплат, які виплачено при звільненні, а також розрахунковий лист за 2019 рік.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивач звільнена з підстав та в порядку, передбачених Законом України "Про прокуратуру", яким не передбачена виплата вихідної допомоги при звільненні, тому вона не набула права на її отримання.
10. Суди при ухваленні рішень керувалися правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 31 січня 2018 року у справі № 820/1119/16.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. Позивач у своїй касаційній скарзі зазначала, що судами помилково було відхилено та не враховано постанови Верховного Суду від 11 жовтня 2018 року (справа № 823/244/16), від 17 жовтня 2018 року (справа № 823/276/16) та від 8 жовтня 2019 року (справа № 823/263/16), у яких було зроблено висновок що Законом України "Про прокуратуру" не врегульовано питання виплати вихідної допомоги при звільненні працівників у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, у зв`язку з чим до спірних правовідносин підлягають застосуванню приписи Кодексу законів про працю України, що не заборонено спеціальним законодавством.
12. Положення частини третьої статті 16, пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" не регулюють предмет спору, а тому не підлягають застосуванню до спірних правовідносин, на відміну від норм Кодексу законів про працю України, які не були застосовані судами.
13. Також зазначає що суди не навели у оскаржуваних судових рішеннях узагальнення доводів позивача, не спростували та не надали мотивованої оцінки жодному з аргументів, наведених позивачем, не мотивували незастосування норм права, на які вона посилалася; проігноровано вимоги статей 1, 8, 21, 22, 24 Конституції України, а також статті 6 КАС України щодо застосування при вирішенні справи принципу верховенства права та судової практики Європейського Суду з прав людини.
14. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просив залишити судові рішення без змін. Зазначає, що норми Закону України "Про прокуратуру", які визначають статус прокурорів, умови і підстави звільнення їх з посади, у тому числі з адміністративної посади, є спеціальними по відношенню до інших нормативних актів, у тому числі Кодексу законів про працю України. При звільненні з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" не передбачено виплату вихідної допомоги.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
16. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
17. Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу правомірності/неправомірності дій відповідача щодо невиплати вихідної допомоги при звільненні позивача з органів прокуратури у листопаді 2019 року.
18. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Законом України "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697) забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
20. Статтею 4 Закону № 1697-VII встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
21. Статтею 51 Закону № 1697-VII передбачено загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді.
22. Так, відповідно до пункту 9 частини першої даної статті прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
23. Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" статтю 51 Закону № 1697-VII доповнено частиною п`ятою, відповідно до якої на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.
24. Законом № 1697-VII не врегульовано питання виплати вихідної допомоги при звільненні прокурорів у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
25. Нормою, що регулює порядок виплати вихідної допомоги у разі звільнення, є стаття 44 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
26. Конституційний Суд України у Рішенні від 7 травня 2002 року № 8-рп/2002 зазначав, що Конституція України гарантує кожному судовий захист його прав у межах конституційного, цивільного, господарського, адміністративного і кримінального судочинства України. Норми, що передбачають вирішення спорів, зокрема про поновлення порушеного права, не можуть суперечити принципу рівності усіх перед законом та судом і у зв`язку з цим обмежувати право на судовий захист. Правове регулювання Конституцією України та спеціальними законами України спеціального статусу посадових осіб не означає, що на них не можуть не поширюватися положення інших законів щодо відносин, не врегульованих спеціальними законами.
27. Відповідно до правової позиції Верховного Суду України, викладеної у постанові від 17 лютого 2015 року у справі № 21-8а15, за загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі. Аналогічна позиція неодноразово була висловлена і Верховним Судом, зокрема, у постановах від 31 січня 2018 року у справі № 803/31/16, від 30 липня 2019 року у справі № 804/406/16, від 8 серпня 2019 року у справі № 813/150/16.
28. КЗпП України регулює трудові відносини всіх працівників, сприяючи зростанню продуктивності праці, поліпшенню якості роботи, підвищенню ефективності суспільного виробництва і піднесенню на цій основі матеріального і культурного рівня життя трудящих, зміцненню трудової дисципліни і поступовому перетворенню праці на благо суспільства в першу життєву потребу кожної працездатної людини (стаття 1 Кодексу).
29. Статтею 40 КЗпП України встановлено що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку, зокрема, змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників (пункт 1 частини першої даної статті).
30. Відповідно до частини четвертої статті 40 КЗпП України особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частини першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
31. Згідно зі статтею 44 КЗпП України при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у пункті 6 статті 36 та пунктах 1, 2 і 6 статті 40 цього Кодексу, працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше середнього місячного заробітку; у разі призову або вступу на військову службу, направлення на альтернативну (невійськову) службу (пункт 3 статті 36) - у розмірі двох мінімальних заробітних плат; внаслідок порушення власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, колективного чи трудового договору (статті 38 і 39) - у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше тримісячного середнього заробітку; у разі припинення трудового договору з підстав, зазначених у пункті 5 частини першої статті 41, - у розмірі не менше ніж шестимісячний середній заробіток.
32. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" було внесено зміни також і до КЗпП України, а саме: статтю 32 доповнено частиною п`ятою такого змісту: "Переведення прокурорів відбувається з урахуванням особливостей, визначених законом, що регулює їхній статус"; статтю 40 доповнено частиною п`ятою такого змісту: "Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус"; частину дев`яту статті 252 після слів "дисциплінарної відповідальності та звільнення" доповнено словами і цифрами "а також положення частин другої і третьої статті 49-4 цього Кодексу".
33. Внесені Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" зміни до КЗпП України не визначають особливостей регулювання трудових відносин прокурорів, а лише передбачають, що ці особливості встановлюються спеціальним законом.