ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 120/3634/20-а
адміністративне провадження № К/9901/30931/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Жука А.В., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Вінницької обласної прокуратури
на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 30 липня 2020 року (головуючий суддя - Альчук М.П.)
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року (головуючий суддя - Сушко О.О., судді: Залімський І.Г,. Мацький Є.М.)
у справі № 120/3634/20-а
за позовом Могилів-Подільської місцевої прокуратури
до Липівської сільської ради Томашпільського району Вінницької області,
треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Вінницькій області, Комунальний заклад "Липівський дошкільний навчальний заклад (дитячий садок) "Теремок",
про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії.
I. ПРОЦЕДУРА
1. Могилів-Подільська місцева прокуратура звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила визнати протиправною бездіяльність Липівської сільської ради Томашпільського району Вінницької області щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень пожежної безпеки в діяльності комунального закладу "Липівський дошкільний навчальний заклад (дитячий садок) "Теремок" та зобов`язати вжити заходів щодо усунення порушень.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що комунальний заклад "Липівський дошкільний навчальний заклад (дитячий садок) "Теремок" тривалий час функціонує із суттєвими порушеннями правил пожежної безпеки, а Липівською сільською радою не вживаються належні заходи щодо їх усунення.
3. Одночасно вказує на відсутність повноважень органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій щодо звернення до суду з позовами про спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, оскільки Кодексом цивільного захисту України до повноважень органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій віднесено право звернення до суду лише з позовами про зупинення діяльності закладу.
4. Разом з тим, зупинення діяльності закладу освіти комунальної форми власності призведе до порушення права дітей на здобуття дошкільної освіти та жодним чином не стимулюватиме місцеві органи влади до усунення виявлених порушень.
5. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 30 липня 2020 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року, позов залишено без розгляду.
6. У поданій касаційній скарзі позивач із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
7. Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відсутність у прокурора повноважень на звернення до суду, дає підстави вважати, що до суду звернулася особа яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, наслідком чого є залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. У касаційній скарзі скаржник не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки вони не відповідають вимогам статті 242 КАС України та прийняті без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених в раніше ухвалених рішеннях Верховного Суду (справи №№ 804/4583/18, 804/2244/18, 0440/7154/18).
9. Крім того, зазначає, що в оскаржуваних судових рішеннях зазначено, що прокурор не обґрунтував свого права на звернення до суду, оскільки звернувся до суду не з позовними вимогами щодо зупинення діяльності дошкільного закладу, а про усунення органом місцевого самоврядування порушень вимог протипожежного законодавства.
10. Проте, суди дійшли такого висновку без надання належної оцінки тому, що фактичне закриття освітнього закладу чи зупинення його діяльності є порушенням конституційного права дітей на освіту, а реалізація посадовими особами визначених повноважень і має забезпечити досягнення законодавчої мети у вигляді створення та підтримання таких умов здобуття освіти, що виключають будь-яку шкоду або загрозу життю та здоров`ю дітей.
11. Тому прокурором обрано саме такий спосіб захисту законних інтересів держави у спірних правовідносинах, який не призведе до порушення прав громадян дошкільного віку на здобуття дошкільної освіти.
ІV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
13. Як вбачається з оскаржуваного судового рішення, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності для звернення до суду з цим позовом на підставі чого відповідно пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) вирішено, що адміністративний позов у цій справі підлягає залишенню без розгляду.
14. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
15. Згідно з частиною першою статті 43 КАС України здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).
16. Частина друга статті 43 КАС України визначає адміністративну процесуальні дієздатність, як здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові. Адміністративна процесуальна дієздатність належить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними, а також фізичним особам до досягнення цього віку у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь.
17. За змістом частини третьої статті 43 КАС України здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).
18. Тобто, адміністративна процесуальна дієздатність, у структурі правосуб`єктності, є способом особи своїми діями набувати адміністративні процесуальні права і здійснювати адміністративні процесуальні обов`язки. Функціональний зв`язок двох названих категорій у структурі адміністративної процесуальної правосуб`єктності полягає в тому, що адміністративна процесуальна дієздатність є засобом здійснення адміністративної процесуальної правоздатності. Якщо розглядати конкретні адміністративно-процесуальні суб`єктивні права та обов`язки, то їх місце у складі адміністративної процесуальної правосуб`єктності визначається тим, що вони не є виробленими правоздатністю та дієздатністю, а належать суб`єкту права (права) та покладаються на нього (обов`язки) відповідно до законодавчих приписів.
19. До таких прав, зокрема, належить і право прокурора, у визначених законом випадках, звертатися до суду в інтересах держави.
20. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
21. Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
22. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
23. Проте, відповідно до частини п`ятої статті 53 КАС України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
24. Зазначене дає підстави вважати, що за позовом поданим в інтересах держави прокурор може виступати позивачем лише за умов відсутності органу уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах або якщо такий орган не має повноважень для звернення до суду.
25. Відповідно до частини першої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII) установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
26. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
27. Тобто, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави за сукупності таких підстав: порушення або загрози порушення інтересів держави та необхідність їх захисту; якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження або у разі відсутності такого органу.