ПОСТАНОВА
Іменем України
23 грудня 2020 року
Київ
справа №813/225/17
адміністративне провадження №К/9901/18631/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Львівської обласної ради, третя особа - Голова постійної комісії з питань бюджету та соціально-економічного розвитку Домчак О.І. про визнання протиправним та скасування рішення в частині,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Львівської обласної ради (далі - відповідач, Львіська ОДА), третя особа - Голова постійної комісії з питань бюджету та соціально-економічного розвитку Домчак О.І., в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просив визнати протиправним та скасувати пункт 15 Порядку обговорення і внесення на розгляд обласної ради обласних (бюджетних) цільових програм, моніторингу та звітності щодо їх виконання, затвердженого рішенням Львівської обласної ради № 272 від 25 жовтня 2016 року.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вказаний пункт суперечить Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування", оскільки постійній комісії з питань бюджету та соціально - економічного розвитку як і головам обласної ради та обласної державної адміністрації надано повноваження, які не передбачено відповідними нормативно-правовими актами, що регулюють діяльність органів місцевого самоврядування в Україні.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 13 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволені позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний адміністративний суд, дійшов висновку про необгрунтованість позовних вимог, оскільки розгляд і погодження профільною постійною комісію пропозиції щодо напряму використання бюджетних коштів та/або переліків об`єктів на виконання заходів програми, за винятком включення таких напрямів і переліків до затверджених сесією обласної ради програм, прямо відповідають повноваженням щодо контролю за виконанням рішення ради.
При цьому суди вважали безпідставним посилання позивача на порушення статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", оскільки цією нормою не регламентовано порядку прийняття органами місцевого самоврядування рішень щодо використання коштів в межах затверджених програм.
Затвердження напрямків використання коштів на фінансування відповідних програм, що прийняті обласною радою, є фактично реалізацією вже прийнятих радою рішень і жодних вимог щодо прийняття таких рішень саме на сесії ради закон не встановлює.
Тому, за висновком судів попередніх інстанцій, рада вправі делегувати такі функції відповідним комісіям і посадовим особам.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг.
Позивач у касаційній скарзі вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить оскаржувані рішення скасувати та ухвалити постанову про задоволення позову в повному обсязі.
Скаргу обґрунтовує доводами, аналогічними викладеним у позовній заяві.
У касаційній скарзі позивач зазначає, що пункт 15 Порядку, затверджений рішенням Львівської обласної ради № 272 від 25 жовтня 2016 року суперечить статті 143 Конституції України, статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування". Згідно цих норм законодавства повноваження затверджувати програми соціально-економічного і культурного розвитку області та обласні бюджети віднесено до обласних рад і делегувати їх комісіям та головам ради і обласної адміністрації рада не може. Також постійні комісії місцевих рад вправі лише попередньо розглянути пропоновані адміністраціями напрями використання бюджетних коштів чи перелік об`єктів на виконання заходів програми, але затверджувати такі напрямки чи переліки має лише обласна рада.
Вказує, що суди не врахували положень статті 142 Конституції України, статей 60-61 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 7 Бюджетного кодексу України про виключність повноважень місцевих рад щодо визначення напрямків використання бюджетних коштів. Крім того, не враховали вимоги статей 2 та 23 Бюджетного кодексу України, а також Методичних рекомендацій щодо порядку формування регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання, затверджених наказом Міністерства економіки України № 367 від 4 грудня 2016 року.
Позиція інших учасників справи.
Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 червня 2017 року відкрито касаційне провадження на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 13 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року.
08 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Бучик А.Ю., (судді) Гімон М.М., Мороз Л.Л.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді Гімона М.М. справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Бучик А.Ю., (судді) Мороз Л.Л., Рибачук А.І.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року задоволено заяви суддів Бучик А.Ю., Мороз Л.Л. та Рибачука А.І. про самовідвід. Відведено суддів Бучик А.Ю., Мороз Л.Л. та Рибачука А.І. від участі у розгляді справи за цим позовом. Справу передано на повторний автоматизований розподіл.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 22 грудня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Рішенням IV чергової сесії VII скликання Львівської обласної ради № 272 від 25 жовтня 2016 року затверджено Порядок обговорення і внесення на розгляд обласної ради обласних (бюджетних) цільових програм, моніторингу та звітності щодо їх виконання (далі - Порядок).
Пунктом 1 вказаного Порядку передбачено, що він розроблений з метою вдосконалення процедури обговорення й затвердження обласних цільових програм та забезпечення дієвого контролю за станом і результатами їх виконання.
Відповідно до пункту 15 Порядку, головний розпорядник коштів у термін не пізніше одного місяця, а в разі необхідності проведення конкурсного відбору - двох місяців, після прийняття сесією обласної ради програми подає на розгляд профільної постійної комісії пропозиції щодо напряму використання бюджетних коштів та/або переліків об`єктів на виконання заходів програми, яка їх погоджує, за винятком включення таких напрямів і переліків до затверджених сесією обласної ради програм.
Напрями використання бюджетних коштів та/або переліки об`єктів затверджують голови обласної ради і обласної державної адміністрації за погодженням відповідних посадових осіб.
Не погоджуючись з пунктом 15 Порядку, затвердженим рішенням Львівської обласної ради від 25 жовтня 2016 року № 272, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції.
Правовий статус постійних комісій місцевих рад регулюється статтею 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", яка визначає межі повноважень постійних комісій і передбачила право таких комісій здійснювати лише попередній розгляд проектів програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету та інших питань, які вносяться на розгляд ради, а також контролювати виконання рішень ради.
Приписами пункту 10 статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що за результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації.
Стаття 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" не передбачає повноважень постійних комісій погоджувати напрями використання бюджетних коштів та переліки об`єктів на виконання заходів щодо вже прийнятих програм соціально-економічного і культурного розвитку без подальшого затвердження такого рішення постійної комісії відповідною місцевою радою.
Законодавчо визначений статус постійних комісій передбачає, що комісії здійснюють підготовку питань на розгляд місцевої ради та контроль за виконанням рішень ради. Тобто, постійні комісії вправі попередньо розглянути пропоновані місцевими адміністраціями напрями використання бюджетних коштів чи перелік об`єктів на виконання заходів програми, але затверджувати такі напрямки та переліки об`єктів повинна лише обласна рада як єдиний уповноважений громадою представницький орган.
Згідно з підпунктом 10 статті 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" голови місцевих державних адміністрацій можуть здійснювати інші функції, але ці функції повинні бути передбачені "Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня", а не рішеннями обласної ради.
Отже, пункт 15 Порядку, затверджений рішенням Львівської обласної ради від 25 жовтня 2016 року №272 порушує норми статті 47 закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статті 39 закону України "Про місцеві державні адміністрації".
Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій не вірно застосували статтю 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", дійшовши до висновку, що постійні комісії місцевих рад вправі без рішення обласної ради самостійно погоджувати напрями використання бюджетних коштів та переліки об`єктів на виконання прийнятих програм, а також не врахували положення статті 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", яка не наділяє голів обласних державних адміністрацій правом затверджувати напрями використання бюджетних коштів та переліки об`єктів на виконання заходів обласних програм та не передбачає право обласних рад встановлювати для голів державних адміністрацій такі функції.