ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 820/3010/17
адміністративне провадження № К/9901/59648/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №820/3010/17
за позовом ОСОБА_1
до Харківської районної виборчої комісії Харківської області,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Харківська районна рада Харківської області, ОСОБА_2,
про визнання протиправним і скасування рішення
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 7 травня 2018 року (прийняте у складі: головуючого судді Мар`єнко Л.М., суддів Білової О.В., Мельникова Р.В.)
і постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Катунова В.В., суддів Бершова Г.Є., Ральченка І.М.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у липні 2017 року звернувся з адміністративним позовом до Харківської районної виборчої комісії Харківської області (далі - "Харківська РВК"), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Харківська районна рада Харківської області (далі також - "Харківська районна рада", "третя особа-1"), в якому просив визнати протиправним і скасувати рішення Харківської РВК як суб`єкта владних повноважень, оформленого як постанова від 10 липня 2017 року №1 "Про визнання ОСОБА_2, наступного за черговістю кандидата в депутати від Харківської районної організації Радикальної партії Олега Ляшка, обраним депутатом у багатомандатному виборчому окрузі з виборів депутатів Харківської районної ради Харківської області у зв`язку з достроковим припиненням депутатських повноважень депутата Харківської районної ради Харківської області ОСОБА_1 ".
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що Харківська РВК у порушення приписів частини першої статті 90 Закону України "Про місцеві вибори", частини першої статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", постанови Центральної виборчої комісії (далі - "ЦВК") від 2 жовтня 2015 року №381 прийняла оскаржувану постанову про заміщення позивача іншим депутатом за черговістю з виборчого списку партії за відсутності повідомлення Харківської районної ради про припинення депутатських повноважень ОСОБА_1 . Тобто позивач вважає, що його повноваження не були припинені, тому у відповідача не було підстав здійснювати його заміщення. Водночас, на думку ОСОБА_1, вирок від 25 грудня 2015 року, яким його засуджено до 4 років позбавлення волі, проте звільнено від відбування призначеного покарання з випробуванням на 2 роки, є вироком, за яким позивача засуджено до покарання, не пов`язаного з позбавленням волі. Відтак ОСОБА_1 вважає, що у такому випадку у Харківської районної ради не було обов`язку приймати рішення про дострокове припинення депутатських повноважень позивача, натомість це було її правом, яке вона не реалізувала.
Також в обґрунтування незаконності оскаржуваної постанови відповідача ОСОБА_1 вказує на те, що Харківська РВК проігнорувала його звернення з проханням відкласти розгляд питання стосовно повноважень позивача як депутата Харківської районної ради до розгляду апеляційної скарги на ухвалу про роз`яснення вироку, що стала підставою для прийняття оскаржуваної постанови.
Крім того, позивач вказує, що під час прийняття оскаржуваної постанови відповідач не врахував лист Харківської районної ради від 5 липня 2017 року, який стосувався депутатських повноважень ОСОБА_1 .
Окрім іншого, позивач наводить доводи щодо порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваної постанови, оскільки: (1) зміст постанови не відображений у відповідному протоколі засідання Харківської РВК, на якому вона була прийнята, чим порушено вимоги пункту 12.3 Порядку організації та ведення діловодства у виборчих комісія з місцевих виборів, затвердженого постановою ЦВК від 5 вересня 2015 року №228 (далі - "Порядок організації та ведення діловодства у виборчих комісіях з місцевих виборів"). Крім того, оскаржуваною постановою відповідач обрав наступного за черговістю депутата, тоді як в силу закону він має право лише визнавати обраним. На думку позивача, викладеним підтверджується те, що за оскаржувану постанову не проводилося голосування і вона не була прийнята відповідачем; (2) відповідач порушив вимоги щодо наскрізної нумерації оскаржуваної постанови, визначені пунктом 10.4 вказаного Порядку, оскільки постанова прийнята на другому році роботи відповідача, а тому не може мати номера " 1". До того ж указаний номер постанови не відображений у протоколі відповідного засідання Харківської РВК, що суперечить вимогам пункту 10.3 цього ж Порядку; (3) протокол засідання, на якому ухвалено оскаржувану постанову, підписаний неуповноваженою особою, оскільки ОСОБА_4 не була секретарем Харківської РВК, а була її членом, який виконував обов`язки секретаря виключно на час проведення засідання 10 липня 2017 року.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року залучено до участі у справі як третю особу без самостійних вимог щодо предмета спору ОСОБА_2 .
Ухвалою від 11 жовтня 2017 року Харківський окружний адміністративний суд: (1) відмовив у задоволенні клопотання позивача про призначення судової почеркознавчої експертизи (клопотання було обґрунтоване тим, що протокол засідання Харківської РВК від 10 липня 2017 року підписаний невідомою особою, оскільки підпис ОСОБА_4 не відповідає її оригінальному підпису); (2) направив вказане клопотання, а також копію протоколу засідання Харківської РВК від 10 липня 2017 року як повідомлення про кримінальне правопорушення до Головного управління Національної поліції в Харківській області для вирішення у відповідності до вимог чинного законодавства.
Також ухвалою від 1 листопада 2017 року вказаний суд, задовольнивши відповідне клопотання відповідача, зупинив провадження у справі до набрання законної сили ухвали Харківського районного суду Харківської області від 26 червня 2017 року у справі №635/9991/14-к за заявою Харківської районної виборчої комісії Харківської області про роз`яснення вироку Харківського районного суду Харківської області від 25 грудня 2015 року щодо ОСОБА_1 .
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року провадження у справі було поновлено.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 7 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
Оскаржувані судові рішення мотивовані тим, що стосовно позивача ухвалено обвинувальний вирок, за яким ОСОБА_1 засуджено до покарання, пов`язаного з позбавленням волі, і у такому випадку, в силу положень пункту 7 частини другої статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", вирішення питання про дострокове припинення повноважень позивача як депутата Харківської районної ради не потребує наявності окремого рішення ради.
Надаючи оцінку іншим доводам позивача суди дійшли таких висновків: (1) відповідач взяв до уваги факт апеляційного оскарження позивачем ухвали про роз`яснення вироку щодо позивача, проте оскаржувана постанова Харківської РВК ґрунтувалася саме на обвинувальному вироку, яким ОСОБА_1 засуджено до покарання, пов`язаного з позбавленням волі. Тому оскарження ухвали про роз`яснення вироку не впливало на вирішення спірного питання про дострокове припинення повноважень позивача як депутата Харківської районної ради; (2) питання призначення судової почеркознавчої експертизи належить до сфери юрисдикції правоохоронних органів і вирішується в порядку, визначеному Кримінальним процесуальним кодексом України. Водночас на час розгляду справи у судів були відсутні будь-які докази щодо підписання протоколу засідання Харківської РВК від 10 липня 2017 року невідомою особою; (3) стосовно доводів позивача про те, що при ухваленні оскаржуваної постанови відповідач не врахував лист Харківської районної ради від 5 липня 2017 року, то суди встановили, що цей лист мав інформативний характер, був розглянутий Харківською РВК, а викладена в ньому інформація не впливає на вирішення цього спору; (4) щодо доводів ОСОБА_1 про те, що він продовжує виконувати повноваження депутата Харківської районної ради, у зв`язку з чим у відповідача не було законних підстав приймати рішення про заміщення позивача іншим депутатом, то суди їх визнали необґрунтованими і такими, які також не впливають на вирішення цього спору; (5) так само суди визнали необґрунтованими і такими, що не впливають на правомірність оскаржуваної постанови в цілому і доводи позивача про те, що зміст оскаржуваної постанови не відповідає змісту рішення, прийнятому відповідачем з питань Порядку денного засідання Харківської РВК 10 липня 2017 року.
Окрім іншого, суди надали оцінку ухвалі Харківського районного суду Харківської області від 25 січня 2018 року у справі №635/9991/14-к, якою задоволено подання начальника Харківського районного відділу з питань пробації Північно-Східного міжрегіонального управління з питань виконання кримінальних покарань та пробації Міністерства юстиції України стосовно звільнення позивача від покарання у зв`язку зі спливом іспитового строку, а також звільнено ОСОБА_1 від покарання, призначеного вироком Харківського районного суду Харківської області від 25 грудня 2015 року. Так, суди дійшли висновку, що вказана ухвала не впливає на висновки щодо правомірності оскаржуваної постанови відповідача, оскільки вона була прийнята пізніше (25 січня 2018 року), ніж оскаржувана постанова (10 липня 2017 року). До того ж суди дійшли висновку, що вказана ухвала додатково підтверджує факт засудження ОСОБА_1 до позбавлення волі, оскільки застосування статті 75 Кримінального кодексу України відповідним судом є способом відбування покарання.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 7 травня 2018 року і постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року повністю і ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити повністю.
Скаржник вказує на порушення судом апеляційної інстанції вимог статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час ухвалення постанови суду апеляційної інстанції), оскільки суд залишив поза увагою основні доводи позову й апеляційної скарги, а саме, щодо:
(1) правових наслідків прийняття судом рішення про звільнення від відбуття покарання у виді позбавлення волі з визначенням терміну випробування в контексті застосування статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" та правових наслідків звернення виборчої комісії до суду за роз`ясненням з приводу вказаного питання;
(2) обов`язковості розгляду відповідачем питання, внесеного до порядку денного її засідання, черговості розгляду таких питань;
(3) питання повноважності керівників місцевих осередків політичних партій;
(4) питання наявності у місцевої ради повноважень здійснювати оцінку рішення виборчої комісії стосовно виконання приписів статті 90 Закону України "Про місцеві вибори";
(5) питання розгляду відповідачем листа Харківської районної ради від 5 липня 2017 року;
(6) питання законності здійснення відповідачем процедур, передбачених частиною першою статті 90 Закону України "Про місцеві вибори" стосовно особи, депутатські повноваження якої підтверджені виборчою комісією на момент прийняття відповідного рішення;
(7) питання обов`язковості виконання рішень ЦВК щодо обрання і реєстрації депутатів місцевих рад.
Скаржник наводить власне бачення правильного застосування норм матеріального і процесуального права щодо кожного з указаних пунктів. Так, ОСОБА_1 вказує на те, що:
Вироком від 25 грудня 2015 року позивачу призначено покарання, не пов`язане з позбавленням волі; прийняття рішення про дострокове припинення повноважень позивача є правом, а не обов`язком відповідної ради, яке вона не реалізувала; оскарження ухвали про роз`яснення вироку впливало на вирішення питання про дострокове припинення повноважень позивача, проте відповідач не розглянув і не взяв до уваги факт оскарження зазначеної ухвали про роз`яснення в апеляційному порядку, тоді як ця ухвала була підставою для прийняття оскаржуваної постанови. Натомість розгляд вказаного питання у розділі "Різне" не мало правових наслідків;
Оскаржувані судові рішення прийняті на підставі недопустимого доказу: листа голови Харківської районної організації Радикальної партії Олега Ляшка ОСОБА_5. від 14 липня 2016 року №11, оскільки суди, прийнявши цей доказ, не перевірили повноважень ОСОБА_5 як керівника місцевої організації партії;
Щодо пунктів 4 - 6 касаційної скарги, то вони обґрунтовані неповним з`ясуванням судами обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків судів обставинами справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи. Зокрема, ОСОБА_1 вважає, що суди не надали оцінки тому, що на момент прийняття оскаржуваної постанови у відповідача було відсутнє повідомлення щодо припинення депутатських повноважень позивача. Інші доводи стосуються розгляду відповідачем листа Харківської районної ради від 5 липня 2017 року;
Оскаржувана постанова прийнята з порушенням процедури, передбаченої Порядком організації та ведення діловодства у виборчих комісіях з місцевих виборів. Доводи касаційної скарги щодо процедурних порушень аналогічні доводам позовної заяви. Крім того, ОСОБА_1 вказує на те, що суди не взяли до уваги постанову ЦВК від 18 липня 2016 року №326, якою скасоване аналогічне рішення районного виборчої комісії з підстав порушення процедури прийняття останнього.
Інші учасники справи відзивів на касаційну скаргу не подали, копію ухвали про відкриття касаційного провадження отримали: ОСОБА_2 - 25 вересня 2018 року, Харківська РВК і Харківська районна рада - 24 вересня 2018 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що 25 жовтня 2015 року відбулися чергові вибори депутатів Харківської районної ради.
Постановою Харківської РВК від 3 листопада 2015 року №70 відповідно до пункту 15 частини другої статті 25, статті 27, статті 86 Закону України "Про місцеві вибори" ОСОБА_1 визнано обраним депутатом Харківської районної ради 7 скликання за виборчим списком місцевої організації радикальної партії Олега Ляшка .
ЦВК направила голові Харківської районної ради Харківської області лист від 12 травня 2016 року №21-40-974 (том 1, а.с. 96), в якому зазначено, що до ЦВК 10 травня 2016 року надійшло звернення ОСОБА_6 з доданими до нього копіями вироку Харківського районного суду Харківської області від 25 грудня 2015 року у справі №635/9991/14-к і ухвали Апеляційного суду Харківської області від 4 квітня 2016 року. Також у вказаному листі зазначено, що, керуючись частиною восьмою статті 14 Закону України "Про Центральну виборчу комісію", ЦВК направляє вказаним листом зазначене звернення разом із доданими до нього матеріалами для розгляду та відповідного реагування. Водночас ЦВК у вказаному листі просила повідомити про результати розгляду звернення ОСОБА_6 та Харківську РВК.
Водночас Голова Харківської районної організації Радикальної Партії Олега Ляшка - ОСОБА_5 звертався до Голови постійної комісії з питань регламенту, депутатської діяльності, місцевого самоврядування, законності, боротьби з корупцією та злочинністю, зв`язків з об`єднаннями громадян Харківської районної ради ОСОБА_8 з листом від 14 липня 2016 року №11, в якому просив здійснити відповідні заходи з припинення повноважень депутата ОСОБА_1 відповідно до чинного законодавства України та вступу у депутатські повноваження наступного за черговістю у виборчому списку - ОСОБА_2 (том 1, а.с.169).
На виконання листа ЦВК від 12 травня 2016 року №21-40-974 Харківська районна рада направила голові Харківської РВК Витяг з протоколу засідання постійної комісії Харківської районної ради з питань регламенту, депутатської діяльності, місцевого самоврядування, законності, боротьби з корупцією та злочинністю, зв`язків з об`єднаннями громадян від 15 липня 2016 №6 (том 1, а.с. 95). Зі змісту цього Витягу встановлено, що на вказаному засіданні відповідача був розглянутий лист ЦВК щодо звернення ОСОБА_6 з приводу припинення депутатських повноважень депутата ОСОБА_1, за результатами розгляду якого рішення не прийнято, а лист ЦВК від 12 травня 2016 №21-40-974 щодо звернення ОСОБА_6 щодо припинення депутатських повноважень ОСОБА_1 прийнято до відома.
Листом від 18 січня 2017 №02-19/31 Харківська районна рада направила голові Харківської РВК інформацію, надану Харківським районним судом Харківської області, стосовно ОСОБА_1 від 19 грудня 2016 року №1103/01-18 (том1, а.с. 97).
Член ЦВК Ю. Данилевський направив голові Харківської РВК лист від 27 березня 2017 року №21-33/1-528 (том1, а.с. 98), в якому зазначено, що до ЦВК 16 березня 2017 року надійшло звернення ОСОБА_2 від 14 березня 2017 року. З матеріалів, доданих до вказаного звернення, вбачається, що Харківська районна рада надіслала до Харківської РВК документи, що підтверджують факт дострокового припинення повноважень депутата Харківської районної ради ОСОБА_9 на підставі пункту 7 частини першої статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", згідно з яким повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково без прийняття рішення відповідної ради у разі набрання законної сили обвинувального вироку суду, за яким його засуджено до позбавлення волі, або набрання законної сили рішення суду, яким його притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення. Також у вказаному листі міститься прохання повідомити ЦВК чи надійшли до Харківської РВК документи, що підтверджують факт дострокового припинення повноважень депутата Харківської районної ради ОСОБА_9, а в разі їх отримання - надіслати ЦВК відповідне рішення, прийняте відповідачем на виконання вимог Закону України "Про місцеві вибори".
У зв`язку із зазначеним, голова Харківської РВК ОСОБА_10. направила голові Харківської районної ради лист від 3 квітня 2017 року №12, в якому просила надати рішення суду про притягнення до кримінальної відповідальності ОСОБА_9 (том1, а.с. 99).
У відповідь Харківська районна рада листом від 28 квітня 2017 року №02-19/290 направила Харківській РВК належним чином завірені копії вироку Харківського районного суду Харківської області від 25 грудня 2015 року та ухвали Апеляційного суду Харківської області від 7 квітня 2016 року у справі №635/9991/14- к щодо ОСОБА_1 (том1, а.с. 100).
Згідно вироку Харківського районного суду Харківської області від 25 грудня 2015 року (т.1, а.с. 41-48) ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною третьою статті 190, частинами першою, четвертою статті 358 Кримінального кодексу України та призначено йому покарання: за частиною третьою статті 190 Кримінального кодексу України у виді 4 років позбавлення волі, за частиною першою статті 358 Кримінального кодексу України у виді 2 років обмеження волі, за частиною четвертою статті 358 КК України у виді 2 років обмеження волі. На підставі частини першої статті 70 Кримінального кодексу України за сукупністю злочинів шляхом поглинання менш суворого покарання більш суворим ОСОБА_1 визначено остаточне покарання у виді 4 років позбавлення волі. Одночасно, відповідно до статті 75 Кримінального кодексу України позивача звільнено від відбування призначеного покарання з випробуванням на 2 роки, якщо він протягом визначеного судом іспитового строку не вчинить нового злочину та виконає покладені на нього обов`язки, передбачені статтею 76 Кримінального кодексу України.
Апеляційний суд Харківської області ухвалою від 7 квітня 2016 року (том1, а.с. 49-56) змінив вирок Харківського районного суду Харківської області від 25 грудня 2015 року, звільнив ОСОБА_1 від відбуття призначеного судом покарання за частинами першою, четвертою статті 358 Кримінального кодексу України на підставі статті 49 цього Кодексу (за закінченням строків давності), а також виключив з резолютивної частини вироку вказівку суду про призначення покарання на підставі частини першої статті 70 Кримінального кодексу України шляхом поглинання менш суворих покарань більш суворими. В іншій частині вирок залишено без змін.
Також суди встановили, що згідно листа Харківської районної ради від 5 липня 2017 року №02-19/401 (том 2, а.с. 1) вказана рада повідомляла Харківську РВК про те, що на час направлення вказаного листа інформації від територіальної виборчої комісії щодо припинення повноважень депутата районної ради ОСОБА_1 та щодо визначення наступного за черговістю кандидата в депутати районної ради від місцевої організації Радикальної партії Олега Ляшка до Харківської районної ради не надходило. Водночас у цьому листі зазначено, що чинним законодавством не передбачені повноваження голови районної ради не допускати до участі в пленарних засіданнях районної ради або засіданнях постійної комісії депутата, повноваження якого достроково не припинені відповідно до норм чинного законодавства.
Відповідно до протоколу Харківської РВК від 10 липня 2017року №4 (том 1, а.с.23-24) зазначений лист було розглянуто відповідачем.
Згідно Витягу з протоколу засідання Харківської РВК від 10 липня 2017 року №4 позивач звертався до комісії із заявою про відкладення розгляду питання щодо його повноважень у зв`язку з оскарженням ухвали Харківського районного суду від 26 червня 2017 року в апеляційному порядку (том 1, а.с. 23-24). За результатами розгляду заяви члени комісії вирішили прийняти заяву до уваги та проінформувати членів комісії про розгляд апеляційної скарги.
З урахуванням вироку від 25 грудня 2015 року і відповідно до пункту 7 частини першої статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", пункту 17 постанови ЦВК від 2 жовтня 2015 року №381, постанови Харківської РВК від 3 листопада 2015 року №70 "Про черговість кандидатів у депутати у виборчих списках місцевих організацій, партій у багатомандатному виборчому окрузі з виборів депутатів Харківської районної ради 25 жовтня 2015 року", 10 липня 2017 року Харківська РВК прийняла постанову №1 "Про визнання ОСОБА_2, наступного за черговістю кандидата в депутати від Харківської районної організації радикальної партії Олега Ляшка в Харківській області, обраним депутатом у багатомандатному виборчому окрузі з виборів депутатів Харківської районної ради Харківської області у зв`язку з достроковим припиненням депутатських повноважень депутата Харківської ради Харківської області ОСОБА_1 " ( том 1, а.с. 22, 103).
Вважаючи вказану постанову Харківської РВК від 10 липня 2017 року протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За частиною третьою статті 20 Закону України "Про місцеві вибори" від 14 липня 2015 року №595-VIII (який був чинний на час виникнення спірних правовідносин) територіальна виборча комісія є постійно діючим колегіальним органом, що в межах своїх повноважень забезпечує організацію та проведення місцевих виборів.
Частиною другою статті 25 цього Закону визначено, що районна територіальна виборча комісія, зокрема: встановлює результати виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної обласної, районної ради, здійснює офіційне опублікування результатів виборів до відповідної ради; реєструє депутатів, обраних до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної обласної, районної ради, повідомляє відповідну раду та населення про зареєстрованих депутатів відповідної ради та основні відомості про них; здійснює інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України.
Відповідно до частини другої статті 4 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" 11 липня 2002 року №93-IV повноваження депутата місцевої ради починаються з дня відкриття першої сесії відповідної ради з моменту офіційного оголошення підсумків виборів відповідною територіальною виборчою комісією і закінчуються в день відкриття першої сесії цієї ради нового скликання, крім передбачених законом випадків дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради або ради, до складу якої його обрано.