ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 грудня 2020 року
м. Київ
справа №806/5180/15
адміністративне провадження №К/9901/35068/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Підприємства з іноземними інвестиціями у формі Товариства з обмеженою відповідальністю "Житомир-Петрол" до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, третя особа - Приватне підприємство "Архітектурна майстерня Бердичіва", про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування наказу, постанов, приписів, за касаційною скаргою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Сичової О.П. від 22.07.2016 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бучик А.Ю., Жизневської А.В., Котік Т.С., від 31.10.2016,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2015 року Підприємство з іноземними інвестиціями у формі Товариства з обмеженою відповідальністю "Житомир-Петрол" (далі - ПІІ у формі ТОВ "Житомир-Петрол", позивач) звернулося з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області (далі - Управління ДАБІ у Житомирській області, відповідач), третя особа - Приватне підприємство "Архітектурна майстерня Бердичіва" (далі - ПП "Архітектурна майстерня Бердичіва", третя особа), в якому просило:
- визнати протиправними дії Управління ДАБІ у Житомирській області по проведенню позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті "Будівництво АГЗП з встановленням стаціонарного заправника газом (типу СЗГ-К-10) на території діючої АЗС по проспекту Миру, 54 в м. Житомирі";
- визнати протиправним та скасувати наказ Управління ДАБІ у Житомирській області від 29.10.2015 №79 "Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт" (далі - спірний наказ);
- визнати протиправною та скасувати постанову Управління ДАБІ у Житомирській області №14-10/К-12/3881/15 "Про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" від 05.11.2015 у сумі 124020 гривень;
- визнати протиправною та скасувати постанову Управління ДАБІ в Житомирській області №13-10/К-12/3882/15 "Про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" від 05.11.2015 у сумі 1240200 гривень;
- визнати протиправними та скасувати приписи Управління ДАБІ у Житомирській області №18/15-К та №19/15-К про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 21.10.2015 (далі - спірні постанови та приписи).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 22.07.2016, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 31.10.2016, позов задоволено. Визнано протиправними дії Управління ДАБІ в Житомирській області щодо проведення перевірки, визнані протиправними та скасовані спірні наказ і постанови.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскільки позивачу було повернуто декларацію про готовність об`єкта до експлуатації вх. №4591/15 від 14.08.2015 і вона, як наслідок, не була зареєстрованою, у відповідача був відсутній об`єкт перевірки та відсутні підстави для проведення позапланової перевірки достовірності зазначеної в ній інформації без наявності факту реєстрації такої.
4. Згідно з висловленою в оскаржуваних судових рішеннях позицією, проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва, замовником якого є позивач, відбулось за відсутності на те правових підстав, передбачених Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553). У зв`язку з наведеним суди дійшли висновку й про відсутність правових наслідків такої перевірки і, як наслідок, протиправності складених за її результатами приписів, а також прийнятих на їх підставі постанов про накладення штрафів, виданого відповідачем наказу про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
5. Також суди попередніх інстанцій встановили, що відповідач дійшов помилкового висновку про порушення проектантом ПП "Архітектурна майстерня Бердичіва" приписів підпункту 1 пункту 6 Порядку віднесення об`єктів будівництва до IV та V категорії складності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.04.2011 №557 (далі - Порядок №557), пункту 4.16 ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 "Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності будівництва", а також порушення ПІІ у формі ТОВ "Житомир-Петрол" вимог пункту 16 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2014 №461, оскільки, для ідентифікації об`єкту як об`єкту підвищеної небезпеки необхідно розраховувати сумарну масу небезпечної речовини в порівнянні із її пороговими значеннями. Всупереч цьому, відповідачем самостійно, без відповідних розрахунків небезпечної речовини та її порогових значень, було віднесено об`єкт "Будівництво АГЗП (автомобільний стаціонарний заправник газом) з встановленням стаціонарного заправника газом типу СЗГ- К-10 на території діючої АЗС по проспекту Миру, 54 м. Житомир" до V категорії без дотримання норм Порядку ідентифікації об`єкта №956.
6. Суди відзначали, що з метою визначення категорії складності будівництва об`єкта "Будівництво АГЗП (автомобільний стаціонарний заправник газом) з встановленням стаціонарного заправника газом типу СЗГ- К-10 на території діючої АЗС по проспекту Миру, 54 м. Житомир", судом першої інстанції ухвалою від 08.02.2016 було призначено будівельно-технічну експертизу, за результатами проведення якої складено висновок експерта №13/06-2016 від 13.06.2016, у якому підтверджено правильність визначення категорії об`єкту "Будівництво АГЗП (автомобільний стаціонарний заправник газом) з встановленням стаціонарного заправника газом типу СЗГ- К-10 на території діючої АЗС по проспекту Миру, 54 м. Житомир", а саме - категорію складності ІІІ. Оскільки, як вказано в оскаржуваних судових рішеннях, ІІІ категорію складності позивачем було зазначено вірно, то й висновок відповідача про самочинне будівництво суди визнали безпідставним.
7. Крім того, суди попередніх інстанцій зазначили, що з оспорюваного наказу №79 від 29.10.2015 не вбачається як жодної передбаченої законом підстави для скасування декларації, так і того, що підставою для скасування декларації стало виявлення недостовірних в ній даних. Більше того, декларація про початок будівельних робіт від 06.11.2014 №ЖТ083143100126 взагалі не була предметом позапланової перевірки та в акті не зроблено жодного висновку з приводу недостовірності внесених в неї даних.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись з вищевказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Управління ДАБІ у Житомирській області звернулось із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що декларація про готовність об`єкта до експлуатації вх. №4591/15 від 14.08.2015 на підставі листа Управління ДАБІ у Житомирській області №3-12/2616/15 від 26.08.2015 повернута позивачу з відміткою на доопрацювання 26.08.2015 за №ЖТ153152390731 в зв`язку із неповнотою даних, а саме: в пункті 6 не конкретно вказано найменування посади особи, відповідальної за виконання робіт, та в пункті 12 не вказана площа забудови об`єкта будівництва в фактичних техніко-економічних показниках об`єкта. Позивачу запропоновано після усунення недоліків, що спричинили повернення декларації, повторно звернутися до інспекції для її реєстрації через центр надання адміністративних послуг.
10. Управлінням ДАБІ у Житомирській області було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ПІІ у формі ТОВ "Житомир-Петрол" на об`єкті "Будівництво АГЗП з встановленням стаціонарного заправника газом (типу СЗГ-К-10) на території діючої АЗС по проспекту Миру, 54 в м. Житомир" та складено акт від 21.10.2015.
11. Під час проведення перевірки відповідачем встановлено наступні порушення ПІІ у формі ТОВ "Житомир-Петрол":
- вимог підпункту 1 пункту 6 Порядку №557 та пункту 4.16 ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 "Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності будівництва" (ПП "Архітектурна майстерня Бердичіва");
- вимог пункту 16 Порядку №461 від 13.04.2014 (ТОВ "Житомир-Петрол");
- вимог статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";
- вимог абзацу 4 пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України №466 від 13.04.2011 (далі - Порядок №466).
12. За результатами проведеної перевірки, 21.10.2015 відносно позивача складено протоколи про виявлені правопорушення у сфері містобудівної діяльності, оформлено приписи №18/15-К та 19/15-К про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, якими зобов`язано позивача у строк до 21 січня та 21 лютого 2016 року віднести об`єкт будівництва до належної категорії складності та отримати у визначеному Порядком №466 належний документ, що дає право на виконання будівельних робіт на об`єктах віднесених до IV та V категорії складності, а саме: дозвіл на початок виконання будівельних робіт.
13. Відповідачем 29.10.2015 видано наказ №79, яким скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 06.11.2014 року №ЖТ083143100126 на об`єкт "Будівництво АГЗП з встановленням стаціонарного заправника газом (типу СЗГ-К-10) на території діючої АЗС по проспекту Миру, 54 в м. Житомир".
10. 05.11.2015 відповідачем за результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (акту перевірки, протоколів та приписів від 21.10.2015) прийнято постанови:
- №13-10/К-12/3882/15 про накладення штрафу у розмірі 1240200 гривень за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано позивача винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом третім пункту 5 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності";
- №14-10/К-12/3881/15 про накладення штрафу в розмірі 124020 гривень за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано позивача винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом четвертим пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. В обґрунтування касаційної скарги Управління ДАБІ у Житомирській області посилається на те, що оскільки декларація позивачем була подана 14.08.2015, а проведення перевірки завершено 21.10.2015, Управлінням дотримано визначений законодавством термін для її проведення. Вважає, що позапланова перевірка на об`єкті позивача проведена правомірно.
15. Також скаржник не погоджується з висновком експерта стосовно визначення категорії складності об`єкта будівництва. Вважає, що ані судом, ані експертом не враховано, що АГЗП не існувало на момент розроблення проектної документації, не введено в установленому порядку в експлуатацію та було збудовано під час реконструкції АЗС, тобто розміщення на існуючій АЗС стаціонарного АГЗП є реконструкцією об`єкта будівництва, де об`єктом будівництва (реконструкції) є АЗС.
16. Крім того, відповідач вважає, що при визначенні категорії складності АЗГП експертом проігноровано вимоги Порядку ідентифікації та обліку об`єктів підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2002 №956, згідно якого при визначенні категорії складності потенційно небезпечного об`єкта слід враховувати результати проведеної ідентифікації у радіусі 500 м від елементів потенційно небезпечного об`єкта. Зазначає, що свідоцтво про державну реєстрацію об`єкта підвищеної небезпеки - АЗС №6 в комплексі з АГЗП за адресою: вул. Миру, 54, м. Житомир є беззаперечним доказом того, що об`єкт "будівництво АГЗП з встановленням стаціонарного заправника типу СЗГ-К-10 на території діючої АЗС по проспекту Миру, 54, м. Житомир" є об`єктом підвищеної небезпеки. Скаржник зазначає, що оскільки роботи на вказаному об`єктів будівництва здійснено на підставі декларації про початок будівельних робіт №ЖТ083143100126 від 06.11.2014, такі будівельні роботи вважаються виконаними самочинно, тобто без належного дозволу, що дає право на їх виконання.
17. Скаржник наголошує, що прийняті ним рішення є правомірними та виданими в межах повноважень та у спосіб, визначені законом.
18. Позивачем та третьою особою подано заперечення на касаційну скаргу, в яких вказано на безпідставність викладених в ній доводів. Вважають, що судами попередніх інстанцій надано належну та повну оцінку всім обставинами справи, а доводи, викладені в касаційній скарзі їх не спростовують.
19. Представник позивача висловлену в запереченнях на касаційну скаргу позицію підтримала і не заперечувала проти розгляду справи в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
20. Інші учасники справи були належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, однак у судове засідання не з`явились. Представник третьої особи подав письмове клопотання про розгляд справи за її відсутності.
21. За таких обставин та з урахуванням положень статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про можливість розгляду справи за відсутності її учасників у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Згідно з положеннями частини першої статті 41 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
23. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначено Порядком №553.
24. Згідно абзацу другого пункту 1 та пункту 5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", здійснюється такими органами державного архітектурно-будівельного контролю:
виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад;
структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій;
Держархбудінспекцією.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
25. Відповідно до пункту 7 Порядку №553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є:
- подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
- необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів (абзац 4 пункту 7);
- виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
- перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю;
- вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки;
- звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства;
- вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
26. Відповідно до частин першої та другої статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", у разі якщо замовник самостійно виявив технічну помилку у надісланому повідомленні про початок виконання підготовчих чи будівельних робіт, зареєстрованій декларації про початок виконання підготовчих чи будівельних робіт або про готовність об`єкта до експлуатації, а також у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які не є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом відповідно до закону, до такого повідомлення або декларації вносяться зміни у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
27. У разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.
28. Аналогічні положення містять абзаци перший та сьомий пункту 22 Порядку №461.
29. За змістом пунктів 19, 20 Порядку №461 у разі подання чи оформлення декларації з порушенням установлених вимог, орган державного архітектурно-будівельного контролю повертає її замовнику з письмовим обґрунтуванням причин повернення у строк, передбачений для її реєстрації. Після усунення недоліків, що спричинили повернення декларації, замовник (уповноважена ним особа) може повторно звернутися до органу державного архітектурно-будівельного контролю для реєстрації декларації.
30. Відповідно до статті 32 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" усі об`єкти будівництва поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності.
Категорія складності об`єкта будівництва визначається відповідно до державних будівельних норм та стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об`єкта будівництва.
Віднесення об`єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.
Порядок віднесення об`єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.
31. Згідно з підпунктом 1 пункту 6 Порядку віднесення об`єктів будівництва до IV та V категорії складності, до V категорії складності відносяться об`єкти будівництва, які згідно із Законом України "Про об`єкти підвищеної небезпеки" є об`єктами підвищеної небезпеки.
32. Відповідно до приписів статті 1 Закону України "Про об`єкти підвищеної небезпеки", об`єкт підвищеної небезпеки - об`єкт, на якому використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна або кілька небезпечних речовин чи категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об`єкти як такі, що відповідно до закону є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру.
33. Статтею 9 Закону України "Про об`єкти підвищеної небезпеки" передбачено, що суб`єкт господарської діяльності ідентифікує об`єкти підвищеної небезпеки відповідно до кількості порогової маси небезпечних речовин.
Нормативи порогової маси небезпечних речовин встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Порядок ідентифікації, форма та зміст оповіщення про її результати визначаються Кабінетом Міністрів України.
На основі ідентифікаційних даних Кабінет Міністрів України затверджує класифікацію об`єктів підвищеної небезпеки і порядок їх обліку.
34. Пунктами 3 та 4 Порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2002 №956 "Про iдентифiкацiю та декларування безпеки об`єктiв пiдвищеної небезпеки", визначено, що суб`єкт господарювання, у власності або користуванні якого є хоча б один потенційно небезпечний об`єкт чи який має намір розпочати будівництво такого об`єкта, організовує проведення його ідентифікації.
35. Потенційно небезпечний об`єкт вважається об`єктом підвищеної небезпеки відповідного класу у разі, коли значення сумарної маси небезпечної або декількох небезпечних речовин, що використовуються або виготовляються, переробляються, зберігаються чи транспортуються на об`єкті, дорівнює або перевищує встановлений норматив порогової маси.
36. Згідно пункту 4.16 ДCTУ-Н Б В.1.2-16:2013 визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єктів будівництва, незалежно від класифікації за ознаками таблиці 1 слід встановлювати клас наслідків (відповідальності) не меншим ніж: - СС3 - для об`єктів підвищеної небезпеки, ідентифікованих згідно з ДCTУ-Н Б В.1.2-16:2013 7 Законом України "Про об`єкти підвищеної небезпеки".
37. Пунктом 5 Порядку №956 передбачено, що потенційно небезпечними об`єктами систем постачання скрапленого вуглеводневого газу є газонаповнювальні станції та пункти, проміжні склади балонів, автомобільні газозаправні станції та пункти, резервуарні установки, групові газобалонні установки.