ПОСТАНОВА
Іменем України
22 грудня 2020 року
м.Київ
справа №821/546/17
адміністративне провадження №К/9901/33780/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Мацедонської В.Е.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Херсонської обласної державної адміністрації до Херсонської обласної ради, за участю третіх осіб: Управління культури Херсонської обласної державної адміністрації, Департаменту охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації, Управління освіти, науки та молоді Херсонської обласної державної адміністрації, Департаменту економічного розвитку та торгівлі Херсонської обласної державної адміністрації, Управління капітального будівництва Херсонської обласної державної адміністрації про визнання протиправними та скасування рішень, провадження в якій відкрите
за касаційною скаргою Херсонської обласної ради на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 16 червня 2017 року ухвалену у складі головуючого судді Кисильової О.Й., суддів Кузьменко Н.А., Хом`якової В.В. та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року ухвалену у складі головуючого судді Потапчука В.О., суддів Семенюка Г.В., Шеметенко Л.П.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У квітні 2017 року Управління культури Херсонської обласної державної адміністрації, Департамент охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації, Управління освіти, науки та молоді Херсонської обласної державної адміністрації, Департамент економічного розвитку та торгівлі Херсонської обласної державної адміністрації, Управління капітального будівництва Херсонської обласної державної адміністрації звернулися до суду із адміністративним позовом до Херсонської обласної ради, в якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просили:
- визнати протиправним та скасувати рішення Херсонської обласної ради від 03 березня 2017 року №391 "Про внесення змін до рішення ІV сесії Херсонської обласної ради VІ скликання від 21 січня 2011 року № 99 "Про делегування обласній державній адміністрації повноважень щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст областей";
- визнати протиправним та скасувати абзац перший пункту 1, та пункт 3 рішення Херсонської обласної ради від 10 квітня 2017 року № 449 "Про внесення змін до рішень Херсонської обласної ради".
2. На обґрунтування позову зазначають про протиправність оскаржених рішень.
3. Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 25 травня 2017 року замінено первинних позивачів на належного позивача - Херсонську обласну державну адміністрацію, залучивши Управління культури Херсонської обласної державної адміністрації, Департамент охорони здоров`я Херсонської обласної державної адміністрації, Управління освіти, науки та молоді Херсонської обласної державної адміністрації, Департамент економічного розвитку та торгівлі Херсонської обласної державної адміністрації, Управління капітального будівництва Херсонської обласної державної адміністрації до участі у справі в якості третіх осіб без самостійних вимог на стороні позивача.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
4. 21 січня 2011 року на ІV сесії Херсонською обласною радою VІ скликання прийнято рішення №99, за пунктом першим якого обласна рада делегувала Херсонській обласній адміністрації повноваження щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад області і корпоративними правами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, а саме:
- облік об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області;
- забезпечення контролю за зберіганням майна об`єктів спільної власності;
- надання дозволу об`єктам спільної власності на списання, продаж, передачу основних фондів за погодженням з обласною радою;
- надання дозволу об`єктам спільної власності щодо передачі окремо визначеного майна під заставу за погодженням з обласною радою;
- розпорядження об`єктами незавершеного будівництва за погодженням з обласною радою;
- управління частками, паями, акціями, що належать територіальним громадам області в майні господарських товариств та спільних підприємств, за відповідним рішенням обласної ради, здійснення їх обліку та контролю;
- створення, припинення діяльності об`єктів спільної власності на підставі рішення обласної ради;
- надання дозволу об`єктам спільної власності на передачу в оренду вільних приміщень та майнових комплексів структурних підрозділів об`єктів спільної власності відповідно до Закону України "Про оренду державного та комунального майна";
- погодження призначення та звільнення керівників об`єктів спільної власності;
- підготовку та внесення для розгляду обласною радою пропозицій щодо придбання у встановленому порядку об`єктів, що будуть забезпечувати спільні потреби територіальних громад області;
- підготовку та внесення для розгляду обласною радою пропозицій щодо відчуження цілісних майнових комплексів об`єктів спільної власності територіальних громад області, їх структурних підрозділів, об`єктів незавершеного будівництва та нерухомого майна;
- підготовку та внесення для розгляду обласною радою пропозицій щодо прийняття майна до спільної власності територіальних громад області та підготовку для розгляду обласною радою матеріалів щодо передачі майна, що перебуває у спільній власності територіальних громад області, до власності інших суб`єктів або у державну власність;
- контроль за виконанням зобов`язань та умов, передбачених у договорах купівлі-продажу та оренди майна, що є спільною власністю територіальних громад області. Внесення пропозицій раді з цього приводу.
5. Пунктом 4 рішення від 21 січня 2011 року №99 передбачено Обласній державній адміністрації не рідше одного разу на рік письмово інформувати обласну раду щодо організації виконання та підсумків роботи з виконання делегованих повноважень.
6. 03 березня 2017 року на ХІ сесії Херсонською обласною радою VІІ скликання прийнято рішення №391, яким внесені зміни до рішення ІV сесії Херсонської обласної ради VІ скликання від 21 січня 2011 року №99 "Про делегування обласній державній адміністрації повноважень щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст областей" шляхом визнання такими, що втратили чинність пункти 1, 4 вказаного рішення.
7. 10 квітня 2017 року на ХІІ сесії Херсонською обласною радою VІІ скликання прийнято рішення № 449, пунктом першим якого визнано такими, що втратили чинність рішення ІV сесії Херсонської обласної ради VІ скликання від 21 січня 2011 року № 99 "Про делегування обласній державній адміністрації повноважень щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області" та рішення ХІ сесії Херсонської обласної ради VІІ скликання від 03 березня 2017 року № 392 "Про покладення функцій замовника ремонтно-будівельних робіт об`єктів спільної власності територіальних громад області".
8. Пунктом 3 рішення від 10 квітня 2017 року №449 Херсонській обласній державній адміністрації делеговано повноваження по фінансуванню підприємств, установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров`я, фізичної культури і спорту, соціального захисту населення, які відповідно до чинного законодавства України перебувають в управлінні обласної державної адміністрації (її структурних підрозділів).
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
9. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 16 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року адміністративний позов задоволений повністю.
Визнано протиправним та скасовано рішення ХІ сесії Херсонської обласної ради VІІ скликання від 03.03.2017 року № 391 "Про внесення змін до рішення ІV сесії Херсонської обласної ради VІ скликання від 21.01.2011 року № 99 "Про делегування обласній державній адміністрації повноважень щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст областей".
Визнано протиправним та скасовано рішення ХІІ сесії Херсонської обласної ради VІІ скликання від 10.04.2017 року № 449 "Про внесення змін до рішень Херсонської обласної ради".
10. Задовольняючи позов суд першої інстанції дійшов висновку, що приймаючи спірні рішення, відповідач діяв не у спосіб, що передбачений Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про доступ до публічної інформації" та Регламентом Херсонської обласної ради.
11. Апеляційний суд залишаючи без змін постанову суду першої інстанції зазначив, що Херсонською обласною радою своїм рішенням фактично було відібрано повноваження раніше надані Херсонській обласній адміністрації, що є порушеннями положень діючого законодавства України.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги і аргументи сторін
12. Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції та ухвалою суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, що унеможливило належне встановлення обставин справи та призвело до неправильного вирішення справи по суті, недотримання принципів адміністративного судочинства, просить скасувати оскаржені судові рішення і ухвалити нове рішення, яким відмовити позивачу в задоволенні позовних вимог.
13. На обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає про правомірність прийнятих ним рішень.
V. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
14. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
16. Законом України від 21.05.1997 "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
17. Одними із основних принципів місцевого самоврядування, закріплених у статті 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", є принципи законності, гласності, правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами.
18. Згідно з частиною першою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
19. Відповідно до частин першої, другої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень, які приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу, крім випадків, передбачених цим Законом.
20. Згідно з частиною десятою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
21. Положенням статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни з будь-якого питання, що є компетенцією органу місцевого самоврядування, дано офіційне тлумачення в Рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009.
22. В абзаці 3 пункту 3 цього Рішення зазначено, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу й самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами.
23. Згідно з абзацом 1 пункту 4 Рішення Конституційного Суду України органи місцевого самоврядування приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють дію норм права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.
24. В абзацах 6 та 7 пункту 4.1 Рішення Конституційний Суд України визначив, що системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п`ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).
Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.
25. Абзацами 5 та 6 пункту 5 зазначеного Рішення визначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.
26. Таким чином, оскільки спірними у цій справі рішеннями Херсонської обласної ради від 03 березня 2017 року №391 та від 10 квітня 2017 року №449 були внесено зміни до рішення від 21.01.2011 року № 99, яке стосувалося делегування певних повноважень обласній державній адміністрації, то правовідносини, які виникли на виконання цього рішення, не пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.
27. За таких обставин, з огляду на викладені вище приписи Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Рішення Конституційного Суду України рішення Херсонської обласної ради від 03 березня 2017 року №391 та від 10 квітня 2017 року №449 були прийняті відповідачем в межах наданих повноважень.