ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
м. Київ
22 грудня 2020 року
справа №260/1743/19
адміністративне провадження №К/9901/18177/20
Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Ханової Р.Ф.,
суддів: Калашнікової О.В., Коваленко Н.В., Мельник-Томенко Ж.М., Олендера І. Я., Рибачука А.І., Смоковича М.І.
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Держпраці у Закарпатській області
на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року (суддя - Ващилін Р.О.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року (судді - Шевчук С.М., Кухтей Р.В., Нос С.П.)
у справі №260/1743/19
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
до Управління Держпраці у Закарпатській області
про визнання протиправними та скасування припису та постанови,-
УСТАНОВИВ:
І. Рух справи
29 листопада 2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати припис про усунення виявлених порушень №ЗК373/221/АВ/П від 10 жовтня 2019 року, внесений головним державним інспектором відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Управління Держпраці у Закарпатській області Юртин Віталієм Федоровичем; визнати протиправним та скасувати постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ЗК373/221/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-134 від 14 листопада 2019 року, винесену першим заступником начальника Управління Держпраці у Закарпатській області Грицик Василем Івановичем.
Позов обґрунтовано тим, що інспекційне відвідування проведено з порушенням чинного законодавства, зокрема, в направленні про проведення інспекційного відвідування не зазначено типу заходу, а в акті вказано неправильну адресу місця знаходження об`єкта відвідування, чим порушено принцип юридичної визначеності.
Позивач звертає увагу на тому, що помилковими є висновки, зроблені посадовими особами відповідача за результатами здійснення інспекційного відвідування, щодо залучення до роботи фізичних осіб без укладення з ними трудового чи цивільно-правового договору. Зазначає, що саме по собі перебування ОСОБА_2 та ОСОБА_3 на території, на якій знаходиться належне позивачеві кафе " ІНФОРМАЦІЯ_1 ", у день проведення інспекційного відвідування не може свідчити про існування трудових відносин. В той же час позивач зазначає, що ці фізичні особи виконували будівельні роботи на підставі цивільно-правового договору. Що стосується ОСОБА_4, то вона надає позивачу послуги з обслуговування кафе також на підставі цивільно-правового договору.
ФОП ОСОБА_1 вважає протиправними дії посадових осіб Управління Держпраці у Закарпатській області щодо проведення інспекційного відвідування на підставі Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року №823, оскільки чинне законодавство не дозволяє встановлювати спосіб та форми здійснення заходів державного нагляду підзаконними нормативно-правовими актами.
У позові акцентується увага на тому, що відповідач намагається двічі притягнути позивача до юридичної відповідальності за одне й те саме діяння за нормами частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю України та за частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, що заборонено статтею 61 Конституції України.
Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 23 березня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року, задовольнив позовні вимоги частково: визнав протиправною та скасував постанову про накладення штрафу відповідно до частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю України уповноваженими посадовими особами №ЗК373/221/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-134 від 14 листопада 2019 року, винесену першим заступником начальника Управління Держпраці у Закарпатській області Грицик Василем Івановичем. В задоволенні решті позовних вимог відмовлено
22 липня 2020 року Управління Держпраці у Закарпатській області звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року в частині задоволеної позовної вимоги та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року у справі №260/1743/19, прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
Верховний Суд ухвалою від 11 серпня 2020 року відкрив касаційне провадження за вказаною справою.
Ухвалою Верховного Суду від 11 вересня 2020 року закінчено підготовчі дії та призначено справу №260/1743/19 до розгляду в порядку письмового провадження з 14 вересня 2020 року.
Ухвалою від 14 вересня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів дійшов висновку про необхідність відступити від висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 06 березня 2019 року у справі № 522/12566/18 та відповідно до частини другої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) вирішив передати справу №260/1743/19 на розгляд об`єднаної палати.
В межах підготовки справи до розгляду суддею-доповідачем було скеровано запит членам Науково-консультативної ради при Верховному Суді від 29 вересня 2020 року №89/0/27-20, у відповідь на який отримано науково-консультативні висновки ОСОБА_6 та ОСОБА_5 .
Ухвалою судді Верховного Суду від 27 листопада 2019 року справу призначено до розгляду об`єднаною палатою в порядку письмового провадження.
ІІ. Обставини справи
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі наказу "Про проведення інспекційних відвідувань" від 24 вересня 2019 року №175 та направлення на проведення інспекційного відвідування №786 від 24 вересня 2019 року у період з 09 жовтня 2019 року по 10 жовтня 2019 року проведено інспекційне відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1, який зареєстрований за адресою: АДРЕСА_1 .
Наказ про проведення інспекційного відвідування виданий на підставі службової записки начальника відділу Управління Держпраці у Закарпатській області та інформації Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області №26897/06.02 від 18 вересня 2019 року, №25951/06.02 від 13 вересня 2019 року.
За результатами відвідування складено акт №ЗК373/221/АВ від 10 жовтня 2019 року, відповідно до якого встановлено, що ФОП ОСОБА_1 допустив до роботи в кафе " ІНФОРМАЦІЯ_1 ", яке розміщене за адресою: АДРЕСА_2, найманих працівників ОСОБА_4, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 в якості продавця та різноробочих без укладення з ними письмового трудового договору, чим порушив вимоги частини 3 статті 24 Кодексу законів про працю України.
Висновки посадових осіб відповідача ґрунтуються на поясненнях зазначених фізичних осіб про те, що вони працюють в ФОП ОСОБА_1 без укладення трудового чи цивільно-правового договору.
На підставі акту перевірки та виявлення фактів допуску до роботи фізичних осіб без укладення трудового договору та оформлення трудових відносин у встановленому законом порядку, інспектором праці Управління Держпраці у Закарпатській області Юртином В.Ф. винесено припис про усунення виявлених порушень №ЗК373/221/АВ/П від 10 жовтня 2019 року, відповідно до якого ФОП ОСОБА_1 зобов`язано усунути у строк до 21 жовтня 2019 року виявлені під час проведення інспекційного відвідування порушення частини 1 та частини 3 статті 24 Кодексу законів про працю України.
Розглянувши акт інспекційного відвідування №ЗК373/221/АВ від 10 жовтня 2019 року, начальник Управління Держпраці у Закарпатській області прийняв рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу № ЗК373/221/АВ/П/ПТ-ТД від 01 листопада 2019 року.
За результатами розгляду справи про накладення штрафу на підставі акту інспекційного відвідування №ЗК373/221/АВ від 10 жовтня 2019 року перший заступник начальника Управління Держпраці у Закарпатській області виніс постанову про накладення штрафу відповідно до частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю України уповноваженими посадовими особами №ЗК373/221/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-134 від 14 листопада 2019 року, якою на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 375 570,00 гривень.
Також інспектором праці Управління Держпраці у Закарпатській області Юртином В.Ф. складено протокол про адміністративне правопорушення № ЗК373/221/АВ/П/ПТ від 10 жовтня 2019 року.
Судами встановлено, що за порушення трудового законодавства, що проявилося у допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору, ФОП ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності відповідно до частини 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення постановою Тячівського районного суду Закарпатської області від 04 грудня 2019 року у справі №307/3602/19, шляхом накладення штрафу у розмірі 8500 гривень.
Не погоджуючись з прийнятими посадовими особами Управління Держпраці у Закарпатській області рішеннями, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.
III. Оцінка судів першої та апеляційної інстанції
Задовольняючи адміністративний позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що постановою Тячівського районного суду Закарпатської області від 04 грудня 2019 року у справі №307/3602/19, ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, за що на нього накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 8500,00 гривень.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що правопорушення, передбачені частиною 2 статті 265 Кодексу законів про працю України так само, як і правопорушення, передбачене частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, належить за своєю природою до такого виду юридичної відповідальності як адміністративна відповідальність. Таким чином, суд зробив висновок, що за порушення трудового законодавства, що проявилося у допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору, ФОП ОСОБА_1 вже притягнуто до адміністративної відповідальності постановою Тячівського районного суду Закарпатської області від 04 грудня 2019 року у справі №307/3602/19.
Суд першої інстанції зазначив, що накладення на позивача штрафу за те саме правопорушення як і постановою Тячівського районного суду Закарпатської області від 04 грудня 2019 року у справі №307/3602/19, так і постановою Управління Держпраці у Закарпатській області №ЗК373/221/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-134 від 14 листопада 2019 року є притягненням ФОП ОСОБА_1 до того самого виду відповідальності за одне й те саме порушення вдруге, що суперечить нормам статті 61 Конституції України, у зв`язку з чим оскаржена постанова підлягає скасуванню.
У задоволенні позовної вимоги щодо визнання протиправним та скасування припису про усунення виявлених порушень суд першої інстанції відмовив у зв`язку з тим, що постановою Тячівського районного суду Закарпатської області від 04 грудня 2019 року у справі №307/3602/19 ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Зазначена постанова Тячівського районного суду Закарпатської області набрала законної сили 16 грудня 2019 року. Тобто вина позивача у допуску працівників до роботи без оформлення трудового договору встановлена рішенням суду.
З огляду на вищенаведене, суд першої інстанції дійшов висновку, що спірний припис про усунення виявлених порушень №ЗК373/221/АВ/П від 10 жовтня 2019 року був винесений посадовою особою Управління Держпраці у Закарпатській області правомірно.
Суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції, що накладення на позивача штрафу за те саме правопорушення є притягненням ФОП ОСОБА_1 до того самого виду відповідальності за одне й те саме порушення вдруге.
IV. Доводи касаційної скарги та відзиву
У касаційній скарзі Управління Держпраці у Закарпатській області зіславшись на постанову Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі №522/12566/18, звертає увагу на тому, що відповідальність передбачена частиною 2 статті 265 Кодексу законів про працю України та частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення не є одним і тим же видом відповідальності, що унеможливлює застосування у цих правовідносинах положень статті 61 Конституції України. Відтак, на думку відповідача, відсутні підстави для задоволення позову, у зв`язку з чим скаржник просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2020 року у справі №260/1743/19 та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.
У відзиві на касаційну скаргу позивач зіславшись на висновки Верховного Суду від 21 грудня 2018 року в справі №814/2156/16, від 22 квітня 2019 року в справі №806/2143/18, зазначає, що частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення та абзацом другим частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України передбачено відповідальність за одне й те саме діяння.
У разі притягнення до відповідальності фізичної особи - підприємця на підставі абзацу другого частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України і частини третьої статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, повністю збігаються суб`єкт відповідальності і вид правопорушення (фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту)).
Правопорушення, передбачені в частині другій статті 265 Кодексу законів про працю України так само, як і правопорушення, передбачене в частині третій статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, належить за своєю природою (основними ознаками) до такого виду юридичної відповідальності як адміністративна відповідальність.
Окрім того, позивач акцентує увагу на тому, що наявність двох різних видів юридичної відповідальності за одне й те саме діяння є порушенням загальновизнаного принципу юридичної відповідальності - "non bis in idem" (не повинно бути двох покарань за одне й те саме правопорушення).
V. Підстави передачі справи на розгляд об`єднаної палати Верховного Суду
Ключовим правовим питанням у справі є можливість одночасного притягнення особи до відповідальності за вчинення правопорушення передбаченого статтею 265 Кодексу законів про працю України та статтею 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Під час розгляду цієї справи Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача - Кравчука В.М., суддів Стеценка С.Г., Шарапи В.М. встановлено наявність протилежних висновків колегій суддів Касаційного адміністративного суду з питання визначення виду відповідальності до якого може бути притягнута особа у випадку порушення частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у справі №814/2156/16 (провадження К/9901/17862/18) в постанові від 21 грудня 2018 року, скасовуючи постанову суду апеляційної інстанції та залишаючи в силі рішення суду першої інстанції, дійшов до висновку, що правопорушення, передбачені у частині другій статті 265 Кодексу законів про працю України так само, як і правопорушення, передбачене у частині третій статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, належить за своєю природою (основними ознаками) до такого виду юридичної відповідальності як адміністративна відповідальність.
Разом з тим, Верховний Суд у постанові від 06 березня 2019 року у справі №522/12566/18 (провадження К/9901/68351/18) висловив думку, що з огляду на наявність у частині третій статті 265 Кодексу законів про працю України прямої вказівки на те, що штрафи, накладення яких передбачено частиною другою цієї статті, є фінансовими санкціями, ототожнення таких штрафів із адміністративною відповідальністю є неправильним, а накладення на юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців, які використовують найману працю, санкцій відповідно до статті 265 Кодексу законів про працю України не охоплюються поняттям "притягнення до адміністративної відповідальності".
Отже має місце різна практика щодо питання визначення виду відповідальності до якого може бути притягнута особа у випадку порушення частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України.
ІІІ. Позиція об`єднаної палати Верховного Суду
Частиною 1 статті 265 Кодексу законів про працю України (тут і надалі в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.
Абзацом 2 частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю України встановлено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі: фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення.
Водночас, відповідальність за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) передбачено також Кодексом України про адміністративні правопорушення. Відповідно до частини 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), допуск до роботи іноземця або особи без громадянства та осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, на умовах трудового договору (контракту) без дозволу на застосування праці іноземця або особи без громадянства - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, від п`ятисот до однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.