ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 160/12304/19
адміністративне провадження № К/9901/20874/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Північний гірничо-збагачувальний комбінат"
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Єфанової О.В. від 07.02.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Головко О.В., судів: Суховарова А.В., Ясенової Т.І. від 11.08.2020
у справі № 160/12304/19
за позовом Приватного акціонерного товариства "Північний гірничо-збагачувальний комбінат"
до Червоненської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області
про визнання протиправним та нечинним рішення
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2019 року Приватне акціонерне товариство "Північний гірничо-збагачувальний комбінат" (далі також - позивач, ПрАТ "Північний гірничо-збагачувальний комбінат") звернулося до суду з позовом до Червоненської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області (далі також - відповідач), в якому просило визнати протиправним та нечинним рішення Червоненської сільської районної ради Криворізького району Дніпропетровської області № 557-XXV/VІІ від 18.01.2019 "Про затвердження технічної документації про нормативно грошову оцінку земельних ділянок для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, що перебувають у постійному користуванні Приватного акціонерного товариства "Північний гірничо-збагачувальний комбінат" та розташовані на території Червоненської сільської районної ради Криворізького району Дніпропетровської області (за межами населеного пункту)" загальною площею 3787,06 га, кадастрові номери: 1221887000:07:001:0001; 1221887000:07:001:0002; 1221887000:07:001:0003.
2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.02.2020 позов задоволено: визнано протиправним та нечинним рішення Червоненської сільської районної ради Криворізького району Дніпропетровської області № 557-XXV/VІІ від 18.01.2019 "Про затвердження технічної документації про нормативно грошову оцінку земельних ділянок для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, що перебувають у постійному користуванні Приватного акціонерного товариства "Північний гірничо-збагачувальний комбінат" та розташовані на території Червоненської сільської районної ради Криворізького району Дніпропетровської області (за межами населеного пункту)" загальною площею 3787,06 га, кадастрові номери: 1221887000:07:001:0001; 1221887000:07:001:0002; 1221887000:07:001:0003; стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Червоненської сільської районної ради Криворізького району Дніпропетровської області на користь Приватного акціонерного товариства "Північний гірничо-збагачувальний комбінат" судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 1921,00 грн.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11.08.2020 рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.02.2020 скасовано та ухвалено нове, яким у задоволенні позову відмовлено.
4. У серпні 2020 року від позивача до Верховного Суду надійшла касаційна скарга на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.02.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.08.2020, в якій просить їх змінити, визнавши оскаржуване рішення Червоненської сільської районної ради Криворізького району Дніпропетровської області № 557-XXV/VІІ від 18.01.2019 "Про затвердження технічної документації про нормативно грошову оцінку земельних ділянок для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, що перебувають у постійному користуванні Приватного акціонерного товариства "Північний гірничо-збагачувальний комбінат" та розташовані на території Червоненської сільської районної ради Криворізького району Дніпропетровської області (за межами населеного пункту)" загальною площею 3787,06 га, кадастрові номери: 1221887000:07:001:0001; 1221887000:07:001:0002; 1221887000:07:001:0003 протиправним та скасувати його.
5. Ухвалою Верховного Суду від 13.10.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
6. 02.11.2020 від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у постійному користуванні Приватного акціонерного товариства "Північний гірничо-збагачувальний комбінат" перебувають земельні ділянки, кадастрові номери яких 1221887000:07:001:0001, 1221887000:07:001:0002, 1221887000:07:001:0003.
8. Червоненською сільською радою Криворізького району Дніпропетровської області прийнято рішення № 557-XXV/VІІ від 18.01.2019 "Про затвердження технічної документації про нормативно грошову оцінку земельних ділянок для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, що перебувають у постійному користуванні Приватного акціонерного товариства "Північний гірничо-збагачувальний комбінат" та розташовані на території Червоненської сільської районної ради Криворізького району Дніпропетровської області (за межами населеного пункту)".
9. Вказаним рішенням затверджено нормативно-грошову оцінку земельних ділянок з кадастровими номерами: 1221887000:07:001:0001, 1221887000:07:001:0002, 1221887000:07:001:0003.
10. 22.05.2019 позивач отримав лист № 22/02.08-155 від 16.05.2019 від Червоненської сільської районної ради Криворізького району Дніпропетровської області, в якому зазначено, що рішенням №557-XXV/VII від 18.01.2019 "Про затвердження технічної документації про нормативно грошову оцінку земельних ділянок для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, що перебувають у постійному користуванні ПрАТ "Північний гірничо-збагачувальний комбінат" та розташовані на території Червоненської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області (за межами населеного пункту)", затверджена нормативно грошова оцінка земельних ділянок, що знаходяться в користуванні ПрАТ "Північний гірничо-збагачувальний комбінат", а саме: нормативна грошова оцінка земельної ділянки, площею 2017,8805 га, кадастровий номер якої 1221887000:07:001:0001, становить 7002082510,61 грн, з розрахунку на 1 кв.м земельної ділянки, нормативна грошова оцінка складає 347,00 грн; нормативна грошова оцінка земельної ділянки, площею 7,5497 га, кадастровий номер якої 1221887000:07:001:0002, становить 26197598,09 грн, з розрахунку на 1 кв.м земельної ділянки нормативна грошова оцінка складає 347,00 грн; нормативна грошова оцінка земельної ділянки, площею 1761,6260 га, кадастровий номер якої 1221887000:07:001:0003, становить 3715730091,60 грн з розрахунку на 1 кв.м земельної ділянки нормативна грошова оцінка складає 210,93 грн.
11. Позивач вважає таке рішення протиправним, а тому звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що рішення Червоненської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області № 557-XXV/VІІ від 18.01.2019 є протиправним, оскільки порушено процедуру його прийняття та оприлюднення, а також відповідачем неправомірно затверджено технічну документацію з нормативно грошової оцінки земельних ділянок, так як грошова оцінка не відповідає принципам соціальної справедливості та стабільності, що закріплені в статті 4 Податкового кодексу України.
13. Відповідач щодо задоволення позовних вимог заперечував, посилаючись на те, що оскаржуване рішення прийнято відповідно до Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради та згідно з Регламентом Червоненської сільської районної ради Криворізького району Дніпропетровської області. Відповідач не розробляв, не встановлював та не визначав нормативну грошову оцінку земельних ділянок, вказаних в оскаржуваному рішенні, а лише затвердив її відповідно до своїх повноважень; оскаржуване рішення не є регуляторним актом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
14. Суд першої інстанції, ухвалюючи рішення про задоволення позову, виходив з того, що рішення Червоненської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області № 557-XXV/VІІ від 18.01.2019 "Про затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки земельних ділянок" є нормативно-правовим регуляторним актом, оскільки прийняте уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, скасовує інший правовий акт, поширюється на невизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним, оскільки лише визначає коло суб`єктів, на які поширюється її дія, однак, жодним чином не персоніфікує їх) та спрямоване на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання. При прийнятті оспорюваного рішення №557-XXV/VІІ Червоненська сільська рада Криворізького району Дніпропетровської області порушила вимоги частини другої статті 13, частини п`ятої статті 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", оскільки не оприлюднила шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта.
15. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позову, виходив з того, що оскаржуване рішення не є регуляторним актом нормативно-правового характеру, адже таке звернено до окремого суб`єкта господарювання ПрАТ "Північний гірничо-збагачувальний комбінат", якому належать на праві постійного користування земельні ділянки з відповідними кадастровими номерами, щодо яких затверджено технічну документацію про нормативно грошову оцінку. Помилковим є посилання суду першої інстанції на правові позиції, викладені Верховним Судом у постановах, адже обставини, які розглядалися у цих справах, не були подібними до тих, що є предметом розгляду в цій адміністративній справі. Предметом спору у названих справах були рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено грошову оцінку земель. Оскаржуваними рішеннями органів місцевого самоврядування було затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель відповідної територіальної громади. Верховний Суд дійшов висновку, що рішення міської ради є нормативно-правовим регуляторним актом, оскільки прийняте уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, скасовує інший правовий акт, поширюється на невизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним, оскільки рішення лише визначає коло суб`єктів, на які поширюється її дія, однак жодним чином не персоніфікує їх) та спрямована на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання. Рішення ж, яке оскаржується в даній адміністративній справі, не поширюється на невизначене коло осіб, а стосується прав та інтересів позивача як користувача земельних ділянок, щодо яких прийнято рішення.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
16. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що судом першої інстанції не надано оцінки викладеним у позовній заяві обставинам щодо порушення відповідачем вимог Регламенту Червоненської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області, положень законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про доступ до публічної інформації" щодо оприлюднення розпорядження про скликання сесії ради та відсутності оприлюднення проекту відповідного рішення на офіційному сайті відповідача та у регіональних друкованих засобах масової інформації. Всупереч вимогам Регламенту на офіційному веб-сайті відповідача відсутня інформація щодо скликання 25 сесії VII скликання. Також відповідач не оприлюднив проекти рішень у встановлений строк до дати їх розгляду з метою прийняття, а саме за 20 робочих днів відповідно до частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації". Крім того, всупереч вимогам Регламенту під час прийняття оскаржуваного рішення на пленарному засіданні були присутніми 9 депутатів, тоді як "за" прийняття такого проголосувало 10. Зазначає, що для перегляду рішення суду апеляційної інстанції наявна одна із підстав, передбачених частиною четвертою статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), а саме: незастосування судом апеляційної інстанції висновку Верховного Суду, який підлягав застосуванню у даній справі, а саме Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 08.05.2018 у справі №461/8220/13-а, або ж відсутність відповідного висновку Верховного Суду у разі визнання використаного судом апеляційної інстанції підходу до тлумачення норм матеріального права правильним. Вказівка в оскаржуваному рішенні органу місцевого самоврядування на позивача виступає лише додатковою існуючою на момент прийняття рішення індивідуалізуючою ознакою земельних ділянок, щодо яких була здійснена нормативна грошова оцінка, що не враховано судом апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення.
17. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначив, що позивачем неправильно викладено у касаційній скарзі передбачені КАС України підстави для оскарження судових рішень у касаційному порядку. Позивач посилається на прийняття рішення суду першої інстанції з порушенням норм матеріального та процесуального права, однак позивач не оскаржував таке. Позивач у касаційній скарзі заявляє вимогу саме про зміну рішень судів попередніх інстанцій, що не відповідає повноваженням касаційного суду та означатиме по своїй суті скасування рішення суду апеляційної інстанції. Оскаржуване рішення не є регуляторним актом. Помилковими є доводи позивача про невиконання відповідачем вимог чинного законодавства щодо офіційного оприлюднення оскаржуваного рішення та його проекту, а також про присутність під час його прийняття на засіданні лише 9 депутатів. Позивачем пропущений строк звернення до суду з позовною заявою та не заявлено про поновлення такого.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права при вирішенні даного спору та виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, згідно з положеннями якої суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, вважає за необхідне зазначити наступне.
19. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
21. Згідно зі статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
22. Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
23. Статтею 26 цього Закону визначений перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, зокрема, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.