ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 818/890/16
адміністративне провадження № К/9901/18308/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
на постанову Сумського окружного адміністративного суду у складі судді Кунець О. М. від 25.10.2016 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Катунова В.В., суддів Бершова Г.Є., Ральченка І.М. від 31.01.2017
у справі №818/890/16
за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області
про визнання дій протиправними, скасування постанови про накладення штрафу,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2016 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також - позивач, ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до суду із адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області (далі також - відповідач, Управління ДАБІ в Сумській області ), в якому просив: визнати протиправними дії Управління ДАБІ в Сумській області щодо проведення позапланової перевірки, за наслідками якої складено акт №264/2 від 25.05.2016; визнати протиправною та скасувати постанову Управління ДАБІ в Сумській області від 15.06.2016 №25 про застосування до ФОП ОСОБА_1 штрафних санкцій за порушення у сфері містобудівної діяльності в сумі 130500,00 грн.
2. Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 25.10.2016, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 31.01.2017, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
3. 02.03.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга позивача на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 25.10.2016 та ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 31.01.2017, в якій просить їх скасувати та закрити провадження у справі.
4. 03.03.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла заява позивача про уточнення касаційної скарги, в якій просить касаційну скаргу задовольнити, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03.03.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
6. У подальшому справу передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів").
7. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.12.2020 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що посадовими особами Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Сумській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОСОБА_2 Назва та місцезнаходження об`єкта будівництва: "Реконструкція вагової під магазин " ІНФОРМАЦІЯ_1 " по АДРЕСА_1 ".
9. Проектна документація на об`єкт "Реконструкція вагової під магазин "Промислові товари" розроблена ФОП ОСОБА_1 .
10. За результатами проведеної перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 25.05.2016 №264/2, яким зафіксовано порушення з боку особи, яка здійснювала проектування об`єкта - ФОП ОСОБА_1 . Порушення полягали у тому, що позивач передав замовнику проектну документацію по об`єкту "Реконструкція вагової під магазин "Промислові товари", шифр 24-10-15, ЗПЗ, ГП, АР, ТХ, розроблену з порушенням вимог законодавства, а саме: проектна документація розроблена без урахуванням вимог вихідних даних на проектування, одними з складових вихідних даних є технічні умови та містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки; також при розробці проектної документації не враховано вимоги щодо доступності маломобільних груп населення, чим порушено пункт 9 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 № 45, відповідно до якого проектна документація на будівництво об`єктів розробляється з урахуванням вимог містобудівної документації, вихідних даних на проектування та дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі вимог доступності для інвалідів та інших маломобільних груп населення; пункт 4.1 ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", відповідно до якого проектна документація для будівництва має відповідати положенням законодавства, вимогам містобудівної документації, будівельних норм, стандартів та правил. Не допускається розроблення проектної документації без інженерних вишукувань, що повинні бути виконані відповідно до ДБН А.2.1-1 на нових земельних ділянках, а при реконструкції та капітальному ремонті об`єктів - без уточнення раніше виконаних інженерних вишукувань та інструментального обстеження об`єктів; пункт 4.1 ДБН В 2.2-17:2006 "Будинки і споруди доступність будинків і споруд для маломобільних груп населення", відповідно до якого при проектуванні та реконструкції громадських і житлових будинків необхідно передбачати для інвалідів і громадян інших маломобільних груп населення умови життєдіяльності, однакові з рештою категорій населення.
11. За результатами проведеної перевірки 25.05.2016 посадовою особою Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Сумській області складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому вказано на порушення у проектній документації пункту 9 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 №45, пункту 4.1 ДБН А.2.2.-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", пункту 4.1 ДБН В 2.2-17:2006 "Будинки і споруди доступність будинків і споруд для мало мобільних груп населення", абзацу 5 статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність", та видані приписи № 264, № 264/1, № 264/2 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з вимогою усунути допущені правопорушення у сфері містобудівної діяльності до 30.09.2016.
12. За результатами розгляду справи головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області ухвалено постанову №25 від 15.06.2016, якою на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф розмірі 130 500,00 грн на підставі абзацу 1 частини першої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
13. Не погодившись з вказаною постановою, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ним не було допущено будь-яких порушень законодавства з огляду на наступне. Вимоги щодо доступності маломобільних груп населення при розробці проектної документації ним враховано, оскільки вхід заплановано на "нульовій позначці", що не потребує будівництва пандуса, а запроектована вхідна площадка слугує для доступності осіб з обмеженими фізичними можливостями до будівлі. Щодо розроблення робочої документації без інженерних вишукувань, позивач зазначив, що інспектор Воловик В. М. не повністю ознайомився з проектною документацією, оскільки інженерні вишукування велися, проводилось уточнення та погодження з власниками інженерних мереж. Щодо відсутності містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, то вони при реконструкції без зміни форм геометричних розмірів фундаментів і стін не потрібні. У цьому випадку ФОП ОСОБА_1 розробило робочу документацію без профілювання та зміни розмірів геометричних параметрів, про що свідчить технічна документація. Позивач стверджує, що ним були надані документи, які засвідчують правильність розробленої проектної документації. Штрафні санкції, розмір яких передбачено абзацом 1 частини першої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", стосуються саме проектних організацій, тоді як позивач є фізичною особою-підприємцем.
15. Заперечуючи щодо задоволення позову, представник відповідача зазначив, що оспорюване рішення прийняте на підставі, у спосіб та в межах повноважень, передбачених чинним законодавством.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що при розробленні проектної документації позивачем не враховано вимоги щодо доступності маломобільних груп населення; у цьому випадку відсутні (повністю або частково не збережені) будь-які несучі або огороджувальні конструкції, тобто виконуються роботи з нового будівництва об`єкта містобудування, а не з реконструкції вагової; не допускається розроблення проектної документації без інженерних вишукувань, що повинні бути виконані відповідно до ДБН А.2.1-1 на нових земельних ділянках. Позапланову перевірку Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції в Сумській області проведено з дотриманням вимог статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та відповідно до пункту 3 статті 15 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 "Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю".
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА УТОЧНЕНЬ ДО НЕЇ
17. ФОП ОСОБА_1 у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що судами попередніх інстанцій не враховано, що протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25.05.2016 №264/2 складено за відсутності позивача; фактично протокол, припис та акт перевірки позивачем отримано лише 07.06.2016; позивачу не повідомлено про результати розгляду справи про притягнення його до відповідальності; примірник оспорюваної постанови відповідача не був вручений позивачу особисто, а направлений поштою 17.07.2016. Судом апеляційної інстанції безпідставно не задоволено клопотання позивача про долучення доказів, що підтверджують порушення відповідачем процедури притягнення позивача до відповідальності. Суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що виконуються роботи з нового будівництва об`єкта містобудування. Позивачем не допущено порушень вимог ДБН В 2.2-17:2006 "Будинки і споруди доступність будинків і споруд для маломобільних груп населення", оскільки вхід на об`єкт містобудування знаходиться на нульовій відмітці, що не потребує будівництва пандуса, а запроектована вхідна площадка слугує для доступності осіб з обмеженими фізичними можливостями до будівлі. Також суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що вимоги пункту 4.1 ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" не дотримані позивачем, оскільки позивачем проведено уточнення раніше виконаних інженерних вишукувань та інструментальне обстеження об`єкта. Відповідач при прийнятті оскаржуваного рішення не забезпечив право позивача на захист. Позивача неможливо притягувати до відповідальності на підставі абзацу 1 частини першої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", оскільки він є фізичною особою-підприємцем та розмір застосованої санкції для нього є непосильним.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
19. Щодо поданих позивачем доповнень до касаційної скарги від 18.05.2018, які надійшли до суду 23.05.2018, колегія суддів зазначає наступне.
20. Відповідно до частини першої статті 218 КАС України (в редакції, чинній на момент подання позивачем касаційної скарги та постановлення Вищим адміністративним судом України ухвали про відкриття касаційного провадження) особа, яка подала касаційну скаргу, має право доповнити чи змінити її протягом строку на касаційне оскарження, обґрунтувавши необхідність таких змін чи доповнень.
21. Аналогічне положення закріплене у частині першій статті 337 КАС України в чинній редакції.
22. Частиною другою статті 212 КАС України (в редакції, чинній на момент постановлення оскаржуваного рішення судом апеляційної інстанції) касаційна скарга на судові рішення подається протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, крім випадків, передбачених цим Кодексом, а в разі складення постанови в повному обсязі відповідно до статті 160 цього Кодексу - з дня складення постанови в повному обсязі.
23. Згідно із положеннями частини другої статті 337 КАС України (в редакції, чинній на момент подання доповнень до касаційної скарги та яка є чинною на даний час) у разі доповнення чи зміни касаційної скарги особа, яка подала касаційну скаргу, повинна подати докази надсилання копій відповідних доповнень чи змін до касаційної скарги іншим учасникам справи, інакше суд не враховує такі доповнення чи зміни.
24. Зважаючи на те, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції постановлене 31.01.2017, касаційне провадження у цій справі відкрито ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03.03.2017, позивач подав доповнення до касаційної скарги за межами строку на касаційне оскарження (більше, ніж через рік з моменту постановлення оскаржуваного судового рішення та ухвали про відкриття касаційного провадження - 18.05.2018) та ним не надано доказів надсилання копій відповідних доповнень іншим учасникам справи, суд не враховує такі доповнення.
25. Щодо доводів позивача, викладених у касаційній скарзі, про відсутність у його діях порушень у сфері містобудівної діяльності, за які його притягнуто до відповідальності, колегія суддів зазначає наступне.
26. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. Відповідно до частини першої статті 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також - Закон № 3038-VI, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
29. Частиною першою статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі також - Закон №208/94-ВР, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що суб`єкти містобудування, які здійснюють проектування об`єктів, експертизу проектів будівництва, несуть відповідальність у вигляді штрафу за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі за нестворення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, незабезпечення приладами обліку води і теплової енергії, а також за заниження категорії складності об`єкта будівництва: проектна організація - у розмірі дев`яноста мінімальних заробітних плат, експертна організація - у розмірі вісімнадцяти мінімальних заробітних плат.
30. Частиною першою статті 26 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі також - Закон № 687-XIV, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що архітектор, інші проектувальники, які здійснюють роботи по створенню об`єктів архітектури, зобов`язані, зокрема, додержуватися державних стандартів, норм і правил, вимог вихідних даних на проектування. Проектна організація, яка розробляла проектну документацію, а також головний архітектор та головний інженер проекту несуть відповідальність за відповідність проектної документації вихідним даним на проектування, вимогам державних стандартів, норм і правил.
31. Відповідно до частини першої статті 31 Закону № 3038-VI проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.
32. Згідно з пунктом 4.1 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 45 від 16.05.2011 (далі також - Порядок №45, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) завдання на проектування об`єктів будівництва складається з урахуванням вимог державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" і затверджується замовником за погодженням із генпроектувальником (проектувальником).
33. Системний аналіз наведених вище положень дає змогу дійти висновку, що до замовника та проектувальника висуваються вимоги щодо добросовісного виконання ними проектних робіт щодо об`єкта будівництва, які зокрема полягають і в обов`язковому врахуванні будівельних норм, державних стандартів і правил. В протилежному випадку, у разі виявлення контролюючим органом відповідних порушень як проектувальник, так і замовник можуть нести відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
34. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 02.04.2020 у справі №809/998/16 та від 28.04.2020 у справі №808/3616/16.
35. Пунктом 9 Порядку №45 передбачено, що проектна документація на будівництво об`єктів розробляється з урахуванням вимог містобудівної документації, вихідних даних на проектування та дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі вимог доступності для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення.
36. Згідно з пунктами 4.1, 4.3 ДБН В 2.2-17:2006 "Будинки і споруди доступність будинків і споруд для маломобільних груп населення" при проектуванні та реконструкції громадських і житлових будинків слід передбачати для інвалідів і громадян інших маломобільних груп населення умови життєдіяльності, однакові з рештою категорій населення.
37. При проектуванні об`єктів, доступних для маломобільних груп населення (далі також - МГН), повинні бути забезпечені: доступність місць цільового відвідування і безперешкодність переміщення всередині будинків і споруд; безпека шляхів руху (у тому числі евакуаційних), а також місць проживання, обслуговування і прикладення праці; своєчасне отримання МГН повноцінної і якісної інформації, яка дозволяє орієнтуватися в просторі, використовувати обладнання (у тому числі для самообслуговування), отримувати послуги, брати участь у трудовому і навчальному процесах; зручність і комфорт середовища життєдіяльності.
38. У будинку повинен бути як мінімум один вхід, пристосований для МГН, з поверхні землі і з кожного доступного для МГН підземного або надземного переходу, з`єднаного з цим будинком (підпункт 6.1.1 ДБН В 2.2-17:2006 "Будинки і споруди доступність будинків і споруд для маломобільних груп населення").
39. Дверні прорізи не повинні мати порогів і перепадів висот підлоги. За необхідності влаштування порогів їх висота або перепад висот не повинні перевищувати 0,025 м (підпункт 6.1.11 ДБН В 2.2-17:2006 "Будинки і споруди доступність будинків і споруд для маломобільних груп населення").