ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 грудня 2020 року
м. Київ
справа №488/2805/16-а
адміністративне провадження №К/9901/38672/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про скасування постанови про адміністративне правопорушення, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі у колегії суддів: Танасогло Т.М., Зуєвої Л.Є., Яковлєва О.В. від 12.09.2017,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2016 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернулася з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області (далі - Управління ДАБІ, відповідач) в якому просила:
- визнати незаконною та скасувати постанову №132 від 21.06.2016 про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудування;
- визнати незаконним припис №315 від 29.10.2015 та припис №192 від 07.06.2016, а також протокол від 07.06.2016.
2. У позові наводились аргументи про те, що протокол про адміністративне правопорушення і спірна постанова складені у її відсутність, внаслідок чого вона не мала змоги надати своїх пояснень з приводу адміністративного правопорушення, а права та обов`язки, визначені Кодексом України про адміністративні правопорушення, їй не роз`яснювались.
3. Крім цього, позивач зазначала, що господарські споруди, а саме: сіни літ. "а-1", гараж літ. "З"", сарай літ. "И", сарай літ. "К" були побудовані ще в період з 1996 року по 2000 рік попереднім власником, що підтверджується технічним паспортом, виготовленим станом на 20.04.2011. З часом вказані споруди стали непридатними до використання, знаходились в аварійному стані та позивач вимушена була розпочати їх реконструкцію.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Ухвалою Корабельного районного суду від 03.04.2017 позов ОСОБА_1 до Управління ДАБІ у Миколаївській області в частині визнання незаконними та скасування припису №315 від 29.10.2015, припису №192 від 07.06.2016, акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 07.06.2016, протоколу про адміністративне правопорушення від 07.06.2016 залишено без розгляду.
5. Постановою Корабельного районного суду від 03.04.2017 позов задоволено. Скасовано постанову №132 від 21.06.2016, винесену головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду Управління ДАБІ у Миколаївській області Поляковим Є.Ю., про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
6. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що з копії протоколу про адміністративне правопорушення вбачається, що у ньому відсутній підпис ОСОБА_1 чи відмітка про те, що вона відмовилася від підписання протоколу, її пояснення та відмітка про те, що їй вручений екземпляр цього протоколу, а також роз`яснені її права та обов`язки. В протоколі міститься лише відмітка про те, що позивачу був надісланий поштою примірник цього протоколу.
7. Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що протокол про адміністративне правопорушення від 07.06.2016 та акт перевірки від цієї ж дати не можуть бути належними та допустимими доказами вчинення позивачем адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення, так як вони були складені всупереч нормам закону та у відсутність позивача чи його уповноваженої особи.
8. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2017 скасовано постанову Корабельного районного суду від 03.04.2017 та прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позову в повному обсязі.
9. Відмовляючи в позові, суд апеляційної інстанції зазначив, що вимоги припису Управління ДАБІ у Миколаївській області від 29.10.2015 №315 позивачем не виконані, й це є порушенням абзацу третього пункту 14 Порядку здійснення державного архітектурного-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі також Порядок №553).
10. Окрім того, суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що за результатами перевірки було складено акт від 01.06.2016, протокол про адміністративне правопорушення від 07.06.2016 та припис від 07.06.2016 №192, які були направлені відповідно до вимог пункту 21 Порядку №553 на адресу позивача поштою. В матеріалах справи є рекомендоване повідомлення про вручення поштового відправлення № 5405606205005 позивачу особисто 13.06.2016, а тому посилання суду першої інстанції на той факт, що ОСОБА_2 не відома інформація щодо вручення протоколу суд визнав безпідставними.
11. Апеляційний суд також відзначив, що оскільки самовільне будівництво велось ОСОБА_3 в 2015 році, її посилання на приписи Закону України "Про внесення зміни до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" щодо прийняття в експлуатацію об`єктів будівництва, збудованих без дозволу на виконання будівельних робіт" від 13.01.2015 №92-VІІІ суд визнав безпідставними. Отже, суд дійшов висновку, що в діях ОСОБА_3 виявлено всі ознаки складу правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, позивачкою подано касаційну скаргу в якій вона, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, ОСОБА_1 є власником житлового будинку з усіма прилеглими до нього господарськими та побутовими будівлями та спорудами за адресою: АДРЕСА_1, на підставі свідоцтва про право на спадщину за законом від 19.10.2011.
14. Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Миколаївській області Марштупою М.М. 07.06.2016 була проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкти "Реконструкція житлового будинку та будівництво господарських будівель за адресою: АДРЕСА_1 ".
15. За результатами перевірки 07.06.2016 складено акт, згідно якого встановлено, що вимоги пунктів 2 та 3 припису Управління ДАБІ у Миколаївській області від 29.10.2015 №315 не виконано: відповідних документів на самочинно збудовані об`єкти: сіни (літ. "а-1"), загальною площею 6,3 кв.м.; гараж (літ. "З"), розмірами в плані 3,0х4,5 м.; сарай (літ. "И"), розмірами в плані 2,85х2,95 м.; сарай (літ. "К"), площею забудови 12,8 кв.м., за адресою: АДРЕСА_1 не оформлено; також не оформлено відповідних документів, які дають право виконувати будівельні роботи з реконструкції сараїв (літ. "И" та літ. "К") за адресою: АДРЕСА_1 . Також складено припис № 192, згідно якого позивач має оформити відповідні документи на самочинно збудовані об`єкти: сіни (літ. "а-1"), загальною площею 6,3 кв.м.; гараж (літ. "З"), розмірами в плані 3,0х4,5 м.; сарай (літ. "И"), розмірами в плані 2,85х2,95 м.; сарай (літ. "К"), площею забудови 12,8 кв.м., за адресою: АДРЕСА_1 ; також оформити відповідні документи, які дають право виконувати будівельні роботи з реконструкції сараїв (літ. "И" та літ. "К") за адресою: АДРЕСА_1 в термін до 07.09.2016, про що повідомити Управління ДАБІ у Миколаївській області до 09.09.2016.
16. Того ж дня, 07.06.2016, головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Миколаївській області Марштупою М.М. складено протокол про те, що в результаті позапланової перевірки, проведеної на об`єкті "Реконструкція житлового будинку та будівництво господарських будівель за адресою: АДРЕСА_1", встановлено порушення абзацу третього пункту 14 Порядку №553, а саме: не виконано вимоги пунктів 2, 3 припису Управління ДАБІ у Миколаївській області від 29.10.2015 №315.
17. Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Миколаївській області Поляковим Є.Ю. 21.06.2016 на підставі акту перевірки, протоколу про адміністративне правопорушення від 07.06.2016 та припису №192 була винесена постанова №132, згідно якої ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення, та накладено штраф у розмірі 6800 гривень.
18. Суд апеляційної інстанції також встановив, що складені за результатами перевірки акт від 01.06.2016, протокол про адміністративне правопорушення від 07.06.2016 та припис від 07.06.2016 №192 відповідачем були направлені відповідно до вимог пункту 21 Порядку №553 на адресу позивачки поштою, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення №5405606205005, відповідно до якого вказані матеріали вручено позивачці особисто 13.06.2016.
19. Окрім цього, судовим розглядом справи з`ясовано, що Управлінням ДАБІ у Миколаївській області вже проводилась перевірка позивача у період з 23.10.2015 по 29.10.2015, за результатами якої було встановлено, що відповідно до технічного паспорту на житловий будинок по АДРЕСА_1, виготовленого КП ММБТІ станом на 20.04.2011 року, реєстраційний №361, самочинно збудовано: сіни (літера "а-1"), загальною площею 6,3 кв. м.; гараж (літера "З"), розмірами в плані 3,0x4.5м.; сарай (літера "И"), розмірами в плані 2,85x2.95м.; сарай (літера "К"), площею, забудови 12.8 кв.м. На час проведення цієї перевірки виконувались будівельні роботи з реконструкції сараїв (літ. "И" та "К"), а саме: шляхом зносу частини стін сараїв збудовано одноповерхову будівлю розмірами в плані 7,44x7,2м. По периметру зовнішніх стін та на внутрішній капітальній стіні виконано монолітний залізобетонний пояс, встановлена опалубка з металопрофілю під монолітне перекриття. При цьому право власності на земельну ділянку було відсутнє. Об`єкт віднесено до II категорії складності згідно до ДСТУ-14 Б В. 1.2-16:2013 "Визначення класу наслідків (відповідності) та категорії складності об`єктів будівництва" та пункту 5.1 ДБН 13.1.2-14-2009 "Загальні принципи забезпечення надійності та конструктивної безпеки будівель, споруд, будівельних конструкцій та основ". Будівельні роботи реконструкції самочинна збудованих сараїв (літера "И" та літера "К") за адресою: АДРЕСА_1 виконуються забудовником ОСОБА_1 власними силами без подання до Управління ДАБІ у Миколаївській області повідомлення про початок виконання будівельних робіт та без затвердженої проектної документації на об`єкті її категорії складності, що є порушенням частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності, статей 7, 9 Закону України "Про архітектурну діяльність".
20. За результатами попередньої перевірки відносно ОСОБА_1 було складено протокол про адміністративне правопорушення від 29.10.2015 та видано припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт від 29.10.2015 №315.
21. Припис відповідача від 29.10.2015 №315 було надіслано рекомендованим листом та отримано позивачем 02.11.2015 (копія рекомендованого повідомлення №5405605614890 про вручення припису наявна в матеріалах справи). Про стан виконання припису необхідно було повідомити Управління ДАБІ у Миколаївській області до 29.04.2016. Припис не оскаржувався в судовому порядку.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
22. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, позивач посилається на те, що апеляційний суд, на її думку, не надав оцінки обставинам складення протоколу про адміністративне правопорушення. Скаржник також вказує, що оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку затримується не з її вини. Також посилається на те, що відповідач необґрунтовано застосував до неї максимальну суму штрафу, передбаченого частиною першою статтею 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
23. Відповідачем надано заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в якому вказано на безпідставність викладених в ній доводів. Управлінням ДАБІ зазначено про дотримання процедури притягнення позивача до адміністративної відповідальності. Зазначає, що позивач свідомо знехтувала реалізацією своїх процесуальних прав під час розгляду справи про адміністративне правопорушення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Так, згідно з пунктом 1 частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник має право виконувати будівельні роботи, зокрема після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.
25. Наведеним положенням Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" кореспондує пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (далі також Порядок №466), згідно з яким будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та, зокрема подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт, відповідно до переліку об`єктів, будівництво яких здійснюється після надіслання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.
26. Частинами першою, другою статті 27 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).
Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.
Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.
За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.
Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об`єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.
27. Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці (пункт 1.2 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 05.07.2011 №103 (у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 25.02.2013 №66), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22.07.2011 за №902/19640).
28. За визначенням статті 1 Закону України "Про архітектурну діяльність" архітектурна діяльність - діяльність по створенню об`єктів архітектури, яка включає творчий процес пошуку архітектурного рішення та його втілення, координацію дій учасників розроблення всіх складових частин проектів з планування забудови і благоустрою територій, будівництва (нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту) будівель і споруд, здійснення архітектурно-будівельного контролю і авторського нагляду за їх будівництвом, а також здійснення науково-дослідної та викладацької роботи у цій сфері.