ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 161/12639/16-а
адміністративне провадження № К/9901/30323/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І. В.
суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Приватного підприємства "Проектно-виробнича фірма Луцькпромбудпроект"
на постанову Луцького міськрайонного суду у складі головуючого судді Олексюка А. В. від 24.11.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Яворського І.О., суддів: Іщук Л. П., Носа С. П. від 23.03.2017
у справі №161/12639/16-а
за позовом Приватного підприємства "Проектно-виробнича фірма "Луцькпромбудпроект"
до Відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради
про визнання протиправними та скасування припису і постанови
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2016 року Приватне підприємство "Проектно-виробнича фірма Луцькпромбудпроект" (далі також - ПП "Проектно-виробнича фірма Луцькпромбудпроект", позивач) звернулося до суду із позовом до Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради (далі також - Відділ ДАБК Луцької міської ради, відповідач), в якому просило: визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушень у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 08.12.2016, виданий Відділом ДАБК Луцької міської ради директору ПП "Проектно-виробнича фірма Луцькпромбудпроект"; визнати протиправною та скасувати постанову Відділу ДАБК Луцької міської ради від 14.09.2016 №19 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на ПП "Проектно-виробнича фірма Луцькпромбудпроект".
2. Постановою Луцького міськрайонного суду від 24.11.2016, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2017, у задоволені позову відмовлено.
3. У квітні 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга позивача на постанову Луцького міськрайонного суду від 24.11.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2017, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16.05.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
5. 20.07.2017 від відповідача до Вищого адміністративного суду України надійшли заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
6. У подальшому справу передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів").
7. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.12.2020 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І. В., суддів Чиркіна С.М., Берназюка Я.О.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що інспектором відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради 06.09.2016 проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва "Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку на АДРЕСА_1".
9. За наслідком даної перевірки складено акт перевірки від 06.09.2016, яким встановлено, що на будівництві об`єкта "Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку на АДРЕСА_1" генпроектувальником ПП "Проектно-виробнича фірма "Луцькпромбудпроект" розроблено проектну документацію, яка не відповідає вимогам містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 07.04.2015, виданим Управлінням містобудування та архітектури Луцької міської ради, а саме: містобудівним розрахунком передбачено висота будівлі 16,5 м в 5 поверхів, а запроектовано шестиповерхову будівлю, висотою понад 19 м, чим порушено абзац 1 частини першої статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
10. 08.09.2016 Відділом державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради складено протокол про правопорушення у сфері містобудування, де зафіксовано вищевказане порушення.
11. Крім того, 08.09.2016 винесено припис про усунення порушень в сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, згідно з яким директора ПП "Проектно-виробнича фірма "Луцькпромбудпроект" ОСОБА_1 зобов`язано усунути виявлені порушення та привести проектну документацію до вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних, будівельних норм, державних стандартів і правил до 08.12.2016.
12. Постановою Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради №19 від 14.09.2016 ПП "Проектно-виробнича фірма "Луцькпромбудпроект" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 частини першої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 130500,00 грн.
13. Не погодившись із зазначеними приписом та постановою, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що вищевказана постанова та припис є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки перевірку проведено відносно проектувальника ПП "Проектно-виробнича фірма "Луцькпромбудпроект", яке не було включеним до плану перевірки, відносно нього не видався відповідний наказ та направлення на перевірку, а тому визначений порядок проведення державного архітектурно-будівельного контролю був порушений. Оскаржувані припис та постанова винесені неуповноваженою особою. У відповідача не було достатніх правових підстав для прийняття оскаржуваної постанови, оскільки ПП "Проектно-виробнича фірма Луцькпромбудпроект" розроблено проектну документацію об`єкта "Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку на АДРЕСА_1", яка повністю відповідає вимогам містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 07.04.2015, виданим Управлінням містобудування та архітектури Луцької міської ради.
15. Заперечуючи щодо задоволення позову, представник відповідача зазначив, що оспорювані припис та постанова прийняті на підставі, у спосіб та в межах повноважень, передбачених чинним законодавством.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що Наказом № 44 від 01.07.2016 затверджена планова перевірка об`єкта будівництва "Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку на АДРЕСА_1 ", замовником якого є ФОП ОСОБА_2 . Зазначена перевірка проводилась відносно відповідності об`єкта будівництва вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності та під час її проведення інспектором відділу ДАБК виявлено, що проектна документація, яка була розроблена ПП "Луцькпромбудпроект", не відповідає вимогам містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки. Перевірка суб`єктів господарювання, які здійснюють будівельну діяльність відділом ДАБК не проводиться, тому, відповідно, вони не включаються до плану перевірки. Розпорядженням Луцького міського голови від 07.09.2016 № 1776-рб на час відпустки начальника відділу ДАБК ОСОБА_3 з 13.09.2016 по 28.09.2016 виконання обов`язків начальника відділу ДАБК на зазначений період покладено на заступника начальника відділу ОСОБА_4, а тому припис та постанова винесені уповноваженою особою. Як вбачається з містобудівного розрахунку, який був поданий ФОП ОСОБА_2 разом з заявою про видачу містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки до Управління містобудування та архітектури Луцької місткої ради, висота запланованих будинків становить 16,5 м, тоді як проектною документацією запроектовано будівлю висотою 19,3 м. Згідно з планом і техніко-економічними показниками четвертого, мансардного та горищного поверхів площа приміщень, розташованих у горищному поверсі, входить до загальної площі і не передбачає прокладення комунікацій та розміщення інженерного обладнання, а тому він повинен враховуватись при визначенні поверховості будівлі, оскільки не є технічним поверхом (технічним горищем). З огляду на наведене, ПП "Проектно-виробнича фірма Луцькпромбудпроект" за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог містобудівної документації та вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, притягнуто до відповідальності на законних підставах.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА НЕЇ
17. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що судами попередніх інстанцій не враховано, що у містобудівних умовах та обмеженнях на даний об`єкт не вказана гранично допустима висота, а зазначено, що вона встановлюється згідно з містобудівним розрахунком. Судами не взято до уваги те, що горищні приміщення не є опалювальними, в них не дотримані норми інсоляції, а тому вони не можуть зараховуватися до загальної поверховості даної будівлі. Висновок судів про те, що ПП "Проектно-виробнича фірма Луцькпромбудпроект" розроблено проектну документацію, яка не відповідає містобудівним умовам та обмеженням забудову земельної ділянки від 07.04.2015, є помилковим, оскільки згідно з містобудівними умовами та обмеженнями на нове будівництво багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_1 від 07.04.2015 гранично допустима висота будівель встановлюється згідно з містобудівним розрахунком, який є лише передумовою для отримання містобудівних умов та обмежень та не є його частиною, а отже і не є частиною вихідних даних, за відхилення від яких передбачена відповідальність. Також судами не враховано, що згідно з актом перевірки від 06.09.2016 здійснена перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ФОП ОСОБА_2, а не ПП "Проектно-виробнича фірма Луцькпромбудпроект". Спірну постанову про накладення штрафу та припис про усунення порушень підписано неуповноваженою особою. Судами не надано оцінки тим обставинам, що в оскаржуваній постанові неправильно зазначене місцезнаходження позивача, а також найменування підприємства - ПП "Проектно-виробнича фірма "Луцькпромбудпроект", хоча згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру правильне найменування підприємства - ПП "Проектно-виробнича фірма Луцькпромбудпроект".
18. У запереченнях на касаційну скаргу відповідач заперечує щодо задоволення такої, посилаючись на те, що перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил проводилась відносно об`єкта, а не суб`єкта містобудування. ОСОБА_4 під час винесення оспорюваних припису та постанови діяв у межах своїх повноважень. Горищний поверх включається до загальної поверховості, оскільки на ньому розташовані кімнати та санвузол квартири 3Д.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
20. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
22. Відповідно до частини першої статті 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також - Закон № 3038-VI, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
23. Частиною першою статті 26 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі також - Закон № 687-XIV, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що архітектор, інші проектувальники, які здійснюють роботи по створенню об`єктів архітектури, зобов`язані, зокрема, додержуватися державних стандартів, норм і правил, вимог вихідних даних на проектування. Проектна організація, яка розробляла проектну документацію, а також головний архітектор та головний інженер проекту несуть відповідальність за відповідність проектної документації вихідним даним на проектування, вимогам державних стандартів, норм і правил.
24. Відповідно до частини першої статті 31 Закону № 3038-VI проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.
25. Згідно з пунктом 4.1 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 45 від 16.05.2011 (далі також - Порядок №45, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) завдання на проектування об`єктів будівництва складається з урахуванням вимог державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" і затверджується замовником за погодженням із генпроектувальником (проектувальником).
26. Системний аналіз наведених вище положень дає змогу дійти висновку, що до замовника та проектувальника висуваються вимоги щодо добросовісного виконання ними проектних робіт щодо об`єкта будівництва, які зокрема полягають і в обов`язковому врахуванні будівельних норм, державних стандартів і правил. В протилежному випадку, у разі виявлення контролюючим органом відповідних порушень як проектувальник, так і замовник можуть нести відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
27. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 02.04.2020 у справі №809/998/16 та від 28.04.2020 у справі №808/3616/16.
28. Як встановлено судами попередніх інстанцій, інспектором Відділу ДАБК Луцької міської ради 06.09.2016 проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва "Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку на АДРЕСА_1", за результатами якої складено акт перевірки від 06.09.2016, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 08.09.2016, на підставі яких у подальшому винесено припис від 08.09.2016 та постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №19 від 14.09.2016.
29. Також судами попередніх інстанцій встановлено, що під час перевірки на вказаному об`єкті виявлено, що на будівництво такого генпроектувальником - ПП "Проектно-виробнича фірма "Луцькпромбудпроект" розроблено проектну документацію, яка не відповідає вимогам містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 07.04.2015, виданим Управлінням містобудування та архітектури Луцької міської ради, а саме: містобудівним розрахунком передбачено висота будівлі 16,5 м в 5 поверхів, а запроектовано шестиповерхову будівлю висотою понад 19 м, чим порушено абзац 1 частини першої статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".